Abb. 1: Anteil der durch das Kyoto-Protokoll geregelten Treibhausgase an der Emissionsentwicklung 1990 bis 1996 in ausgewählten Ländern

Das EU-Bubble

Der von der EU im Frühjahr 1997 präsentierte Vorschlag für eine Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen um 15% bis 2010 sah vor, daß die EU-Mitgliedsstaaten diese Reduktion gemeinsam erbringen, in dem Sinne, daß einzelne Mitgliedsstaaten unterschiedliche Lasten, sprich unterschiedliche Reduktionen bzw. Begrenzungen ihrer Emissionen, zur Erfüllung des EU-Ziels von 15% auf sich nehmen. So wurde Ländern wie Portugal und Spanien erhebliche Ausweitungen ihrer Emissionen zugestanden, die durch die Übernahme von deutlich höheren Reduktionsverpflichtungen als 15% durch andere EU-Staaten kompensiert werden sollten. Das sog. EU-Bubble wurde in den Verhandlungen teilweise scharf von den anderen Industrieländern angegriffen, insbesondere auch deswegen, weil das EU-Bubble eine Differenzierung innerhalb der EU darstellte, während sich die EU in den Verhandlungen immer gegen eine Differenzierung von Zielen gewandt hatte. Die Vorschläge der EU zu den Regelungen des Bubbles wurden letztlich in Art. 4 des Protokolls mit einigen Änderungen aufgenommen:

(Art. 4.1) Ist zwischen in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien eine Vereinbarung getroffen worden, ihre Verpflichtungen nach Artikel 3 gemeinsam zu erfüllen, so wird angenommen, daß sie diese Verpflichtungen erfüllt haben, sofern die Gesamtmenge ihrer zusammengefaßten anthropogenen Emissionen der in Anlage A aufgeführten Treibhausgase in Kohlendioxidäquivalenten die ihnen zugeteilten Mengen, berechnet auf der Grundlage ihrer in Anlage B niedergelegten quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen und in Übereinstimmung mit Artikel 3, nicht überschreitet. Das jeder der Parteien der Vereinbarung zugeteilte Emissionsniveau wird in der Vereinbarung festgelegt.

(Art. 4.5) Gelingt es den Parteien einer solchen Vereinbarung nicht, ihr zusammengefaßtes Gesamtniveau der Emissionsreduktionen zu erreichen, so ist jede von ihnen für ihr in der Vereinbarung vorgesehenes eigenes Emissionsniveau verantwortlich.

Die vor der dritten Vertragsstaatenkonferenz innerhalb der EU abgestimmten Werte waren allerdings noch nicht zur Erfüllung einer Reduktionsverpflichtung von 15% geeignet, der jetzt im Kyoto-Protokoll festgelegte Reduktionswert entspricht den Vorgaben der derzeit abgestimmten Lastenverteilung weit mehr. Allerdings war nach Ansicht der deutschen Regierung und anderer EU-Länder nach Hinzunahme weiterer Treibhausgase in den bislang von der EU behandelten Korb mit CO₂, Methan und Distickstoffoxid eine Neuverhandlung der Anteile der einzelnen Länder nötig. In Tabelle 3 sind die vor der Konferenz in Kyoto festgelegen Werte den jeweiligen Anteilen gegenübergestellt, auf die sich die Umweltminister der EU während ihres Treffens am 16./17. Juni 1998 in Luxemburg geeinigt haben. Diejenigen Länder, die sich schon vor der Konferenz in Kyoto zu einer Emissionsreduktion verpflichtet hatten, wollen nun mit Ausnahme Großbritanniens ihre Emissionen weniger stark reduzieren. Großbritannien hat seine Reduktionszusage von 10% auf 12,5% vergrößert. Hervorzuheben ist, daß es nun in den Mittelmeerländern Spanien, Portugal und Griechenland, aber auch in Irland, einen weniger starken Anstieg der Treibhausgasemissionen geben soll, so daß sich die Bandbreite der innerhalb des EU-Bubbles vertretenen Emissionsvorgaben vermindert hat. Tabelle 3 zeigt außer den vereinbarten Zielen innerhalb des EU-Bubbles auch die Aufteilung der Treibhausgasemissionen innerhalb der EU und den Anteil der von den einzelnen EU-Ländern zu erbringenden Reduktionen an der Gesamtreduktion. Daraus wird deutlich, daß etwa 88% der in der EU zu leistenden Emissionsminderungen durch Maßnahmen in Deutschland, Großbritannien und Italien erbracht werden.

Nachdem die EU und insbesondere Deutschland lange Zeit als die Musterknaben auf den Klimaverhandlungen aufgetreten sind, ist es durchaus erhellend, sich einmal die aktuelle Entwicklung der Treibhausgasemissionen in ausgewählten Ländern und der EU insgesamt anzuschauen. Eine Beurteilung der Emissionssituation in Deutschland angesichts der im Kyoto-Protokoll eingegangenen Verpflichtungen findet sich in einer im Februar dieses Jahres erschienenen Veröffentlichung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW, 1999). Im Raume steht demnach immer noch die Zusage Deutschlands, seine CO₂-Emissionen bis zum Jahre 2005 um 25% gegenüber 1990 zu senken. Diesem Ziel ist man durch den Rückgang der CO₂-Emissionen in Deutschland um 14,5% bis 1998 durchaus schon näher gekommen, profitierte allerdings stark von den Sondereinflüssen, die sich durch die Wiedervereinigung ergaben. Inzwischen hat sich die Emissionsabnahme deutlich verlangsamt, so daß beträchtliche zusätzliche Anstrengungen nötig sein dürften, um das Reduktionsziel zu erreichen. Allerdings hatte schon 1994 die RWI/ifo Studie zur "Gesamtwirtschaftlichen Beurteilung von CO₂-Minderungsstrategien" gefordert, das ehrgeizige, aber wohl kaum haltbare Ziel der 25%igen Reduzierung bis 2005 zugunsten einer langfristigeren und damit auch über das Jahr 2005 hinaus wirksamen Strategie fallenzulassen.

Tab. 3: Zielvereinbarungen des EU-Bubbles als prozentuale Änderung relativ zum Bezugsjahr 1990 zusammen mit der Aufteilung der Treibhausgasemissionen in der EU und dem jeweiligen Anteil an den vereinbarten Treibhausgasreduktionen.  

In Abbildung 2 wird auf der Grundlage von Zahlen des UN-Klimasekretariats (UNFCCC, 1999) dargestellt, wieweit man in den Staaten der EU noch von den Vorgaben des EU-Bubbles bzw. des Kyoto-Protokolls entfernt ist und ob die Entwicklung in die richtige Richtung geht oder etwa von den vereinbarten Emissionsmengen weg. Es wird deutlich, daß die Entwicklung in Deutschland und Großbritannien bis auf den Ausrutscher (wenn er nicht doch auf eine Trendwende hinweist) des Jahres 1996 durchaus in Richtung Planerfüllung zeigt. Bei den anderen Ländern dagegen hat es ein nach einem Minimum der Emissionen etwa 1994 eine Trendwende gegeben, die zusammen mit den stetig auf deren Begrenzungsverpflichtung zustrebenden und damit ansteigenden Emissionen von Spanien, Griechenland und Portugal eine auf die Gesamtentwicklung der EU durchschlagende Wirkung zeigt: Inzwischen (d.h. 1996) sind die Emissionen aller EU-Länder wieder auf dem Niveau von 1991/1992 angelangt. Dies entspricht auch Angaben im Annual Energy Review 98 der Europäischen Kommission (EC, 1998), nach denen das Minimum der CO₂-Emissionen in der EU zwischen 1993 und 1994 erreicht wurde und die Emissionen bis 2000 wieder auf das Niveau von 1990 steigen sollen.

Es sind also außer in Deutschland auch in anderen Ländern der EU zusätzliche Anstrengungen nötig, damit das Ziel einer 8%-igen Reduktion der Treibhausgasemissionen gemäß Kyoto-Protokoll erreicht werden kann. Allerdings fällt auf, daß in der EU mit zunehmenden Emissionen auch das Interesse an den anderen Flexibilisierungsmechanismen des Protokolls wächst.

Abb. 2: Abweichung der jährlichen Treibhausgasemissionen der EU-Länder von der Vorgabe innerhalb des EU-Bubbles (für Finnland und Luxemburg lagen keine auswertbaren Zahlen vor)

Der Handel mit Emissionen

Die größten Auswirkungen im Sinne einer Flexibilisierung der quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -Reduktionsverpflichtungen des Kyoto-Protokolls hat sicherlich die Möglichkeit des Handels mit Emissionen ("emissions-trading"). Diesem Thema widmet sich in diesem Schwerpunkt der TA-Datenbank-Nachrichten insbesondere der Aufsatz von Axel Michaelowa und Michael Dutschke. Hier soll das Problem der sog. "heißen Luft", das schon während der Verhandlungen in Kyoto in seinen unterschiedlichen Ausprägungen im Mittelpunkt heißer Diskussionen stand, kurz umrissen werden und dargestellt werden, wie der Emissionshandel nach einem Vorschlag der EU begrenzt werden könnte.

Wie im Zusammenhang mit Tabelle 1 oben schon angedeutet, haben die Treibhausgasemissionen in den Industrieländern zwischen 1990 und 1996 vor allem wegen der Abnahme der Emissionen in den ehemaligen Ländern des Ostblocks und der Sowjetunion, aber auch aufgrund von Emissionsreduktionen in Ländern wie Deutschland und Großbritannien um etwa 5% abgenommen. In Rußland und der Ukraine, die sich im Kyoto-Protokoll nur dazu verpflichtet haben, ihre Emissionen auf dem Niveau von 1990 zu stabilisieren, haben die Emissionen zwischen 1990 und 1996 um bis zu 40% abgenommen. Falls andere Staaten, deren Emissionen seit 1990 zugenommen haben, die Möglichkeit hätten, sich diese großen nichtemittierten Treibhausgasmengen auf ihre Verpflichtungen anrechnen zu lassen, wären zumindest derzeit die quantitativen Vorgaben des Kyoto-Protokolls voll erfüllt, ohne daß diese Staaten selbst irgendwelche Maßnahmen zur Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen in die Wege geleitet hätten. In Abbildung 3 wird diese "heiße Luft" aus Osteuropa und den Staaten der früheren Sowjetunion den Emissionen der westlichen Industrieländer als Abweichungen der CO₂-Emissionen vom Kyoto-Ziel gegenübergestellt. Es wird deutlich, daß die auch im Jahre 2010 sicher noch zur Verfügung stehende große Menge an "heißer Luft" nicht ausreichen wird, die ohne weitere Maßnahmen erwartete Zunahme der Emissionen in den westlichen Industrieländern zu kompensieren. Und dies auch nicht, wenn wie nach neueren Abschätzungen im Energy Outlook 1999 der US-amerikanischen Energy Information Administration (EIA, 1999) die in Artikel 3.5 des Kyoto-Protokolls den Ländern im Übergang zur Marktwirtschaft eingeräumte Möglichkeit berücksichtigt wird, ein anderes Bezugsjahr als 1990 zur Berechnung des Kyoto-Ziels einzusetzen. Das würde die zur Verfügung stehende "heiße Luft" nochmals um einen Betrag von etwa 160 Mt erhöhen.

Abb. 3: Die unterschiedliche Entwicklung der CO₂-Emissionen in den westlichen Industrieländern und in Osteuropa und den ehemaligen Staaten der Sowjetunion als Abweichung vom Kyoto-Ziel

Nach Ansicht der EU und anderer Vertragsstaaten, sowie vieler Nichtregierungsorganisationen sollte es eine Obergrenze für den Emissionshandel geben, um den Handel mit "heißer Luft" einzuschränken und die Industrieländer dazu zu verpflichten, einen Großteil der Emissionsreduktionen im eigenen Land durchzuführen. Dazu wurde von der EU im Vorfeld zu den 10. Verhandlungen der UNFCCC Nebenorgane SBSTA (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advise) und SBI (Subsidiary Body for Implementation) in Bonn ein Vorschlag unterbreitet, wie diese Obergrenze festgelegt werden könnte (UNFCCC, 1999a). Abgesehen davon, daß der EU-Vorschlag von Befürwortern des "freien Emissionshandels", insbesondere der USA, grundsätzlich kritisiert wurde und der EU Scheinheiligkeit vorgeworfen wurde, da sie für sich selbst innerhalb des EU-Bubbles unbegrenzte Flexibilität einfordere, kam auch von Seiten der Nichtregierungsorganisationen Kritik am Modus der Festlegung der Obergrenzen. Besonders kritisiert wurde das Verfahren, bei vergleichsweise großen Emissionen im Zeitraum 1994 bis 2002 auch ein höheres Kontingent handelbarer Emissionen zuzulassen, was den Anreiz für frühe Reduktionen zunichte mache.

Der EU-Vorschlag begrenzt auf der einen Seite die Menge, die ein Land neben den Emissionsreduzierungen im eigenen Land zur Erfüllung seiner Verpflichtungen im Ausland einkaufen darf, und auf der anderen Seite die für diesen Handel zur Verfügung stehende Menge, also was insbesondere die Länder im Übergang zur Marktwirtschaft mit ihren großen Mengen an "heißer Luft" verkaufen dürfen. Die Begrenzung auf Käuferseite kennt zwei grundsätzliche Regeln, die alternativ eingesetzt werden dürfen. Die erste Regel, die die Obergrenze auf 5% des Mittelwertes der Emissionen im Bezugsjahr 1990 und der nach dem Kyoto-Protokoll vereinbarten Emissionen festlegt, dürfte für die wenigsten Länder in Betracht kommen, da sie ungünstiger ist als die zweite Regel. Letztere begrenzt die zu "akquirierende" (nach den Worten im Kyoto-Protokoll) Emissionsmenge auf 50% der Differenz zwischen den Emissionen eines Jahres im Zeitraum 1994 und 2002 (im Zweifelsfalle wohl die maximalen Emissionen) und dem Kyoto-Ziel. Besteht dieses Ziel in einer Reduktion der Emissionen um 8%, so reicht ein um etwas mehr als 1,5% höherer Emissionswert im Zeitraum 1994 bis 2002 verglichen mit den Emissionen 1990 aus, um Regel 2 günstiger werden zu lassen.

Auf den ersten Blick bevorzugen die EU-Vorgaben für eine Begrenzung der handelbaren Emissionsmengen diejenigen Länder, die trotz zu erwartender hoher Steigerungsraten ein ehrgeiziges Reduktionsziel vereinbart haben. Letztendlich bevorzugt allerdings die Regel solche Länder, deren Emissionen sich im Zeitraum 2008 bis 2012 nicht allzusehr von denen im Bezugsjahr 1990 unterscheiden werden. Es reichen dann schon Abweichungen der Emissionen im Zeitraum zwischen 1994 und 2002 um 5% relativ zu 1990, um den Anteil der handelbaren Emissionen am erwarteten (wenn auch vergleichsweise kleinen) Fehlbetrag zur Erfüllung des Kyoto-Ziels auf über 50% steigen zu lassen. Nach Abschätzungen der IEA gilt dies unter anderem für Japan und in besonderem Maße für Staaten der EU selbst (Baron et al., 1999; GECR, 1999). Für die USA dagegen, deren Emissionen bis 2010 zwischen 28% (Gesamttreibhausgasemissionen nach UNFCCC, 1999) und 35% (CO₂-Emissionen nach Baron et al., 1999) vom Kyoto-Ziel abweichen sollen, ergibt sich nach dem EU-Vorschlag eine wesentlich rigidere Obergrenze für die Menge, die durch Handel mit Emissionen im Ausland eingekauft werden könnte. Es sind dies knapp über 30% des durch den erwarteten Anstieg entstehenden Fehlbetrages im Zeitraum 2008 bis 2012.

Was das Angebot an heißer Luft aus Rußland, der Ukraine und anderen Ländern auf dem Weg zu einer Marktwirtschaft angeht, so wird allerdings auch dieses durch den EU-Vorschlag begrenzt. Die aus diesen Ländern "transferierbare" (nach dem Wortlaut in Artikel 6 des Kyoto-Protokolls) Menge an Treibhausgasemissionen wird durch den EU-Vorschlag auf 5% des Mittelwertes der Emissionen im Bezugsjahr 1990 und der nach dem Kyoto-Protokoll vereinbarten Emissionen festlegt, im Falle Rußlands und der Ukraine also auf 5% der Emissionen im Jahre 1990. Tabelle 4 zeigt, daß dadurch zumindest der Handel mit heißer Luft aus diesen Ländern stark eingeschränkt wird. Blieben die Emissionen dort auf dem Niveau von 1996, so stünden nur 17 % der nichterfolgten und damit grundsätzlich handelbaren Emissionen wirklich für den Handel zur Verfügung. Dies entspräche allerdings ziemlich genau dem durch den EU-Vorschlag eingeschränkten Bedarf der Käuferländer.

Trotz der offensichtlich wirksamen Einschränkung der auf dem Emissionsmarkt von den Ländern im Übergang zur Marktwirtschaft den anderen Industrieländern zur Erfüllung ihrer Kyoto-Verpflichtungen anbietbaren "Nichtemissionen", sollte der EU-Vorschlag einer Überarbeitung unterzogen werden, vor allem was die Nichtlinearitäten beim Berechnungsmodus der Obergrenzen akquirierbarer Emissionsmengen angeht. Diese Nichtlinearitäten können dazu führen, daß unter bestimmten Umständen für manche Länder gar keine Beschränkungen mehr bestehen, und das ohne aus Gerechtigkeitsgesichtspunkten nachvollziehbaren Gründen.

Tab. 4: Auswirkung des EU-Vorschlages zur Begrenzung der zwischen den Ländern handelbaren Emissionsmengen am Beispiel von der IEA prognostizierter CO₂-Emissionen (nach: Baron et al., 1999)