TA-relevante Bücher und Tagungsberichte

Rezension von Sigrid Klein-Vielhauer, ITAS

Autoren des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim, haben Anfang 1997 ein Buch veröffentlicht, das die vollständigen Fassungen von zwei Gutachten enthält, die im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft im Zeitraum von September 1995 bis April 1996 erstellt wurden. In weiteren Veröffentlichungen der ZEW-Autoren sind auch kürzere Fassungen dieser beiden Gutachten zu finden (siehe die Angaben am Ende dieser Rezension).

Die beiden Gutachten im Überblick

Das erste Gutachten (Klaus Rennings, Henrike Koschel, Karl Ludwig Brockmann, Isabel Kühn, "Ordnungspolitische Grundregeln einer Politik für eine nachhaltige zukunftsverträgliche Entwicklung: Ziele, Institutionen und Instrumente"; Teil I der Buchveröffentlichung) stellt eines von insgesamt fünf vom Bundeswirtschaftsministerium parallel vergebenen Gutachten dar. Deren Aufgabe war es auszuloten, inwiefern das primär auf Umweltfragen bezogene Thema Nachhaltigkeit verstärkt im Zusammenhang mit wirtschaftlichen Fragestellungen und speziell mit solchen zur Wirtschaftsordnung bzw. zur Marktwirtschaft gesehen werden könnte. In dem Gutachten des ZEW geht es um die Frage, welche Beiträge die - Theorie der - Ordnungspolitik zur Unterstützung des Nachhaltigkeitsziels leisten kann, vorausgesetzt, Nachhaltigkeit wird als ein übergeordnetes Ziel gesamtgesellschaftlich anerkannt. Die Studie arbeitet somit verschiedene ordnungspolitische Anforderungen an die Ökologie heraus. Dabei ist Ordnungspolitik als spezieller Zweig der Wirtschaftswissenschaften bzw. der Wirtschaftspolitik im Unterschied zur Prozeß- oder zur Allokationspolitik als einer speziellen Prozeßpolitik zu verstehen. Während sich die Ordnungspolitik mit grundlegenden Fragen des Wirtschaftssystems und speziell der sozialen Marktwirtschaft befaßt, geht es bei der Allokationspolitik um Fragen des effizienten Ressourceneinsatzes bzw. der Bedingungen von Produktions- und Konsumentscheidungen. Die Begriffe ordnungspolitisch oder Ordnungspolitiker verweisen darauf, daß hier die marktwirtschaftliche Ordnung im Zentrum der Betrachtungen steht. Ordnungspolitik darf insofern keinesfalls verwechselt werden mit dem Begriff des Ordnungsrechts, das sich auf staatliche Ver- und Gebote bezieht. Leider wird im Schrifttum statt ordnungsrechtlich oder ordnungsrechtpolitisch fälschlich auch der Begriff ordnungspolitisch verwandt.

Das zweite Gutachten (Klaus Rennings, Karl Ludwig Brockmann, Heidi Bergmann, "Ordnungspolitische Bewertung freiwilliger Selbstverpflichtungen der Wirtschaft im Umweltschutz"; Teil II der Buchveröffentlichung) bot als Folgeauftrag die Gelegenheit, das u.a. im ersten Gutachten entwickelte Prüfschema zur Bewertung umweltpolitischer Maßnahmen auf die freiwilligen Selbstverpflichtungen als ein in der aktuellen Umweltpolitik weit verbreitetes Instrument anzuwenden. In den drei umweltpolitischen Bereichen Klimaschutz, Förderung der Kreislaufwirtschaft und Förderung integrierter Umwelttechnik werden insgesamt fünf Fälle freiwilliger Selbstverpflichtungen näher untersucht und als Grundlage generalisierender Schlußfolgerungen verwendet.

Da bereits in den TA-Datenbank-Nachrichten vom Oktober 1996 über das zweite Gutachten zum Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtungen berichtet wurde, soll im weiteren hierauf nur in knapper Form eingegangen werden.

Ordnungspolitisch orientierte Beiträge der Wirtschaftswissenschaften zur Nachhaltigkeitsdebatte

Das auf allgemeine ordnungspolitische Grundfragen ausgerichtete Gutachten stellt eingangs fest, daß die neuere Umweltökonomie, die sog. ökologische Ökonomie, sich weitgehend dem Konzept der nachhaltigen Entwicklung verschrieben hat, bei dem Ziele, Kriterien sowie Indikatoren und deren Ableitung eine große Rolle spielen. Die ökologische Ökonomie steht damit im Gegensatz zur traditionellen Umweltökonomie, die sich vornehmlich um Allokationsfragen im Hinblick auf das generelle Wohlfahrtsoptimum in der Volkswirtschaft ohne explizite Diskussion eigenständiger umweltbezogener Ziele kümmert. Das Gutachten geht von der Prämisse aus, daß die Theorie der Ordnungspolitik in der Tradition von Walter Eucken und Alfred Müller-Armack (Freiburger Schule) fähig und verpflichtet ist, zu Fragen wie der Ableitung ökologischer Ziele ihren Beitrag zu leisten.

Die Möglichkeiten ordnungspolitisch geprägter Beiträge zur Nachhaltigkeitsdebatte sehen die Gutachter auf vier bis fünf Ebenen:

• Zielableitung und -legitimierung,
• Wahl und Ausgestaltung der Institutionen zur Umsetzung einer Politik der Nachhaltigkeit,
• Konkretisierung eines Prüfrasters zur Beurteilung umweltpolitischer Instrumente und seine Anwendung sowie
• methodische Aspekte, die Einzelfragen auf den zuvor genannten Ebenen betreffen.

Hinsichtlich der Zielableitung und -legitimierung wird sowohl vor einer verengten Operationalisierung des umweltbezogenen Nachhaltigkeitsziels als auch vor einer Vernachlässigung der Ziele der Ökonomie- und Sozialverträglichkeit im Gesamtansatz gewarnt. Derart Ökologie-, Ökonomie- und Sozialverträglichkeit integrierende Modelle werden als "neue Wohlstandsmodelle" bezeichnet, sie sind nur begrenzt objektivierbar und müssen daher Gegenstand gesellschaftlicher bzw. politischer Diskussionen sein. Der Ableitung von Zielgrößen einer nachhaltigen Entwicklung aus dem Umweltraumkonzept werden mehr Chancen zugeordnet als der Suche nach neuen Wohlfahrtsmaßen im Rahmen der Umweltökonomischen Gesamtrechnung. Möglichst differenzierte, schutzzielbezogene Kennziffern (=Umweltqualitätsindikatoren) sollten entwickelt werden. Neben dem dabei zu beachtenden Grundsatz der Erforderlichkeit sollte die Formulierung von Nachhaltigkeitszielen auch dem Postulat der Maximierung von - ökonomischen - Freiheitsgraden gerecht werden. Die aus diesen Grundsätzen abgeleiteten Ziele werden als ordnungspolitisch legitimierbar angesehen, denn es wird zugestanden, daß der Markt aus sich selbst heraus die Erhaltung der ökologischen Tragfähigkeit nicht garantieren kann. Der Vorwurf eines hiermit verbundenen Einstiegs in die Ökodiktatur wird zurückgewiesen.

Die institutionelle Umsetzung ist prinzipiell als durch das ambivalente Verhältnis von Äquivalenz- und Subsidiaritätsprinzip geprägt zu sehen. Während das Äquivalenzprinzip Institutionen mit einer Reichweite entsprechend der Reichweite der Problemlage fordert, sollte nach dem Subsidiaritätsprinzip die jeweils niedrigste betroffene institutionelle Ebene zur Umsetzung einer Politik der Nachhaltigkeit in Aktion treten. Statt neuer wird die Stärkung bereits bestehender Räte empfohlen, genannt werden der Sachverständigenrat für Umweltfragen, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage und die Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt". Auf Aspekte der institutionellen Neugestaltung der globalen Umweltpolitik wird insbesondere unter Verweis auf prinzipiell in Frage kommende UN-Organisationen und die Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) eingegangen.

Zur Bewertung umweltpolitischer Instrumente aus ordnungspolitischer Sicht

Diesbezüglich ist auf drei nicht leicht voneinander trennbare Elemente des Gutachtens zu verweisen, das Prüfraster, die Instrumentenkategorisierung und die eigentliche Bewertung der Instrumente bzw. Instrumententypen.

Das Prüfraster besteht im wesentlichen aus den folgenden Kriterien bzw. Kriteriengruppen: 

• Zielkonformität (=Effektivität): Ist ein politisches Instrument zur Umsetzung des jeweiligen Teilziels geeignet? Dabei ist nach dem Grad und der Geschwindigkeit der Zielerreichung zu differenzieren.
• Systemkonformität (=Erforderlichkeit): Inwieweit sind die Instrumente mit den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft kompatibel? Auch die Minimierung erkennbarer unerwünschter Nebenwirkungen gehört hier dazu.
• Effizienz: Im Rahmen der ökonomisch statischen Effizienz (=Kosteneffizienz) geht es um die Eignung eines Instruments, einen gegebenen Umweltstandard zu geringstmöglichen Kosten zu realisieren. Im Hinblick auf die ökonomisch dynamische Effizienz (=Innovationseffizienz) wird geprüft, ob ein Instrument zur Weiterentwicklung bekannter und zur Erfindung neuer Reduktionstechniken geeignet ist.
• Institutionelle Beherrschbarkeit: Hierbei wird überprüft, ob und mit welcher Intensität sich ein bestimmtes Instrument praktisch durchsetzen läßt, und welche Vorbehalte bzw. Widerstände von seiten des politisch-administrativen Systems sowie der betroffenen Akteure seiner Umsetzung entgegenstehen.

Besonderer Wert wird auf die Abschätzung der - zu erwartenden - Auswirkungen eines realen und nicht eines idealtypischen Instruments gelegt. Weiterhin sind ins Kalkül mit einzubeziehen: die jeweilige Problemlage, z.B. Art des umweltpolitischen Bereichs und Grad der in ihm bereits erreichten staatlichen Regelungstiefe), der Reaktionsbedarf (Gefahrenabwehr und/oder Risikovorsorge), die Art des vorliegenden Marktversagens (externe Kosten, Inflexibilität, Informationsmängel) und der Grad der Informiertheit über mögliche Umweltschäden.

Die Kategorisierung der Instrumente erfolgt in Anlehnung an eine Veröffentlichung der Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" von 1994 (Die Industriegesellschaft gestalten - Perspektiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen). Die erste Kategorie umfaßt die ordnungsrechtlichen Instrumente. Sie werden unterteilt in Unterlassungsauflagen (Verbote) und Verwendungsauflagen (Gebote). Zur zweiten Kategorie der ökonomischen Instrumente werden Umweltabgaben, Umweltzertifikate und Umweltsubventionen einerseits ("mit staatlichem Bewirtschaftungskonzept") und Privatisierungsmodelle sowie Umwelthaftungsrecht (Gefährdungs- und Verschuldenshaftung) andererseits ("ohne staatliches Bewirtschaftungskonzept") gezählt. Mit ihnen soll grundsätzlich dem Verursacherprinzip Genüge getan werden.

Es kann befremden, daß die Subventionen hier mit zu den ökonomischen Instrumenten gerechnet werden. Rein theoretisch können sie zwar auch als positives Pendant zu den Emissionsabgaben angesehen werden, faktisch jedoch stellen sie vor allem finanzielle Leistungen und Vergünstigungen für die Verursacher von Umweltschäden dar. Die Zuordnung in den Tabellen 5 und 6 des Gutachtens ist eindeutig. Im Text selbst (z.B. S. 83, S. 111) werden hierzu Vorbehalte angemeldet. M.E. ist es zu bedauern, daß die Subventionen nicht einer eigenen Kategorie zugeordnet und eindeutig von den ökonomischen Instrumenten unterschieden werden.

Die dritte Kategorie der umweltpolitischen Instrumente umfaßt informatorische, organisatorische und freiwillige Instrumente. Ihre Zusammensetzung ist nur verständlich, wenn sie als Restsammelposten gekennzeichnet wird, der jene Instrumente umfaßt, die nicht dem ordnungsrechtlichen oder dem ökonomischen Typ entsprechen.

Das Ergebnis der Bewertung der Instrumente durch die ZEW-Autoren läßt eine gewisse Bevorzugung der Umweltabgaben und -zertifikate aus ordnungspolitischer Sicht erkennen. Auf die mit ihnen verbundene Notwendigkeit staatlicher Bewirtschaftungskonzepte, d.h. von Entscheidungen über zulässige Umweltnutzungen und deren Verteilung, wird von den Autoren des Gutachtens selbst verwiesen. Die prinzipiell begrenzte Eignung der ordnungsrechtlichen Instrumente wird dargestellt. Das Instrument Haftungsrecht ist je nach Ausgestaltung als eigenständiges oder auch nur als das Ordnungsrecht ergänzendes Instrument einsetzbar. Informatorische und organisatorische Instrumente werden als generell ordnungspolitisch vorteilhafte Instrumente bezeichnet. Die mit dem umweltpolitischen Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtungen verknüpften Zweifel beziehen sich auf mangelnde ökonomische Effizienz und erhebliche Umsetzungsschwierigkeiten (Kontrollprobleme). Als "selbständig einsetzbare" Instrumente werden die ordnungsrechtlichen Auflagen, Umweltabgaben und -zertifikate sowie freiwillige Selbstverpflichtungen bewertet. Der Status von eher flankierenden Instrumenten wird den Subventionen, den Instrumenten der Innensteuerung (organisatorische Instrumente) sowie den informatorischen Instrumenten zugeordnet.

Zur Bewertung des Instruments freiwilliger Selbstverpflichtungen im Rahmen des zweiten ZEW-Gutachtens

Das zweite Gutachten versteht sich als eine primär anwendungsbezogene Arbeit, indem das im ersten Gutachten entwickelte ordnungspolitische Prüfraster für umweltpolitische Instrumente auf fünf konkrete Fälle bzw. Fallbereiche freiwilliger Selbstverpflichtungen untersucht wird:

• Klimaschutz: FCKW-Ausstieg, Aktualisierte Selbstverpflichtung der deutschen Industrie zur CO₂-Reduktion im März 1996,
• Förderung der Kreislaufwirtschaft: Selbstverpflichtung der Wirtschaft zur Altautorücknahme, Duales System Deutschland, sowie
• Förderung integrierter Umwelttechnik: Selbstverpflichtungen zur Entwicklung kraftstoffsparender Fahrzeuge.

Die Fallbeispiele zeigen, daß es in konkreten Bereichen häufig eine Serie von zeitlich aufeinanderfolgenden freiwilligen Selbstverpflichtungen der Industrie gibt, die häufig noch durch den Einsatz anderer umweltpolitischer Instrumente und durch sich ohnehin abzeichnende technische Entwicklungen ergänzt werden. Der Anteil der freiwilligen Selbstverpflichtungen oder sogar einer einzelnen Selbstverpflichtung an den Zielerreichungsgraden kann nicht ohne weiteres isoliert werden. Die technischen und umweltpolitischen Ausgangsverhältnisse bei den einzelnen Bereichen, zu denen die Selbstverpflichtungen formuliert wurden, können sehr unterschiedlich sein.

Verschiedene wichtige methodisch-konzeptionelle Gemeinsamkeiten lassen sich aber aus den Fallbeispielen ableiten. Freiwillige Selbstverpflichtungen beruhen auf politischen Verhandlungen zwischen Staat und Wirtschaftsverbänden. Sie können zwar zu Recht als Verkörperungen der Kooperations-, Konsensbildungs- und Tauschprinzipien bezeichnet werden. Ihre Hauptcharakteristik ist aber der dominante Einfluß der Wirtschaftsverbände und ihre wesentliche Eigenschaft dürfte mit dem Begriff des korporatistischen Ansatzes zutreffend beschrieben sein. Wegen des geringen staatlichen Einflusses beim Einsatz des Instruments der freiwilligen Selbstverpflichtungen wird dieses auch als "weiches" Instrument bezeichnet.

Die freiwilligen Selbstverpflichtungen können einen hohen Durchsetzungs- und Kontrollaufwand bei den Mitgliedsunternehmen verursachen. Wenn dieser Aufwand nicht betrieben wird, bleibt dieses Instrument relativ wirkungslos. Oder das Instrument erreicht seinen angestrebten Zweck, indem es sich auf zu anspruchslose Ziele stützt. Dies gilt insbesondere für die Vorgabe spezifischer Emissionsminderungs- oder Energieverbrauchs-Ziele, die leicht durch den Anstieg der absoluten Werte in ihrer Wirkung kompensiert werden können. Dieses Instrument verleitet geradezu dazu, inhaltlich zu anspruchslose Ziele zu formulieren ("Zielverwässerung"). Die Autoren des Gutachtens weisen deshalb darauf hin, daß der Staat stets die Möglichkeit haben muß, statt der Selbstverpflichtungen verschärfte oder neu konzipierte ordnungsrechtliche oder ökonomische Maßnahmen als sog. "harte" Maßnahmen einzuführen. Der Staat muß "mit der Keule drohen können".

Einen anderen Ausweg, dem Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtungen zu mehr Wirksamkeit zu verhelfen, haben die ZEW-Autoren ebenfalls angedeutet. Demnach könnten freiwillige Selbstverpflichtungen dann relativ wirksamer sein, wenn in einem verbindlichen "nationalen Umweltplan" die absoluten Zielvorgaben für die Nutzung des Umweltraums (gemeint ist das sog. Problem der Skalierung) aufgestellt sind.

Die Autoren des Gutachtens sehen den marktwirtschaftlichen Charakter des Instruments freiwilliger Selbstverpflichtungen als gegeben an, wenn sie gleichzeitig mit marktwirtschaftlichen Instrumenten, wie z.B. den Gebühren im dualen System, kombiniert werden. Meines Erachtens wäre es methodisch und argumentativ besser zu sagen, daß in einem solchen Falle das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung mit einem ökonomischen Instrument kombiniert ist, es dadurch aber nicht selbst zu einem ökonomischen Instrument wird. Ähnlich kann die freiwillige Selbstverpflichtung auch durch ein informatorisches Instrument ergänzt werden, ohne daß es sich auf diese Weise selbst zu einem informatorischen Instrument wandelt.

Bibliographische Angaben

Klaus Rennings, Karl Ludwig Brockmann, Henrike Koschel, Heidi Bergmann, Isabel Kühn: Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung - Ordnungspolitische Grundregeln für eine Politik der Nachhaltigkeit und das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung im Umweltschutz. Heidelberg: Physica-Verlag, 1997. XII und 292 S., DM 98,--. ISBN 3-7908-0975-6

Weitere Veröffentlichungen auf der Basis der in diesem Buch enthaltenen Langfassungen sind enthalten in:

Rennings, K.: Ordnungsregeln für eine Politik der Nachhaltigkeit. In: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, 9(1996) 1, S. 19 - 23 (insgesamt zur "Umweltdiskussion" in diesem Heft S. 9 - 30: 'Ordnungspolitische Grundfragen einer Nachhaltigkeitspolitik' mit weiteren Beiträgen).

Rennings, K., Brockmann, K.L., Koschel, H., Kühn, I. (Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Mannheim): Ein Ordnungsrahmen für eine Politik der Nachhaltigkeit: Ziele, Institutionen und Instrumente. In: L. Gerken (Hrsg.), Ordnungspolitische Grundfragen einer Politik der Nachhaltigkeit. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1996, 1. Auflage, S. 229 - 280.

Rennings, K., Brockmann, K.L., Bergmann, H.: Selbstverpflichtungen im Umweltschutz: kein marktwirtschaftliches Instrument. Gaia, 5(1996) no. 3-4, S. 152-165.

Rennings, K., Brockmann, K.L., Bergmann, H.: ZEW-Studie zu Selbstverpflichtungen im Umweltschutz - kein marktwirtschaftliches Instrument. TA-Datenbank-Nachrichten, Nr. 3, 5. Jg, Oktober 1996, S. 45-47 (zuerst veröffentlicht in: Ökologisches Wirtschaften Nr. 5/96, September 1996).