Der nationale Umweltplan (NUP) für Österreich

Schwerpunktthema: Nachhaltige Entwicklung - nationale Pläne und Strategien

Der nationale Umweltplan (NUP) für Österreich

von Jürgen Kopfmüller, ITAS

Nach den Niederlanden hat Österreich 1994 als zweites euröpäisches Land einen nationalen Umweltplan verabschiedet. Zielsetzung war eine Operationalisierung und Implementierung des Prinzips der Nachhaltigkeit gemäß den Kriterien und Maßnahmenprogrammen der Agenda 21, die 1992 anläßlich der UNCED-Konferenz in Rio verabschiedeten worden war. Hierfür sollten langfristige ökologische Zielsetzungen quantitativer und qualitativer Natur für verschiedene Umweltmedien und wirtschaftliche Sektoren basierend auf den neuesten umweltwissenschaftlichen Erkenntnissen formuliert werden.

Die Vorarbeiten für diesen Plan waren 1992 auf Initiative des damaligen Ministeriums für Umwelt, Jugend und Familie begonnen worden. An sieben für verschiedene Themenbereiche eingesetzte Arbeitsgruppen erging dann der Auftrag, Vorschläge für Problemlösungsstrategien zu machen. Ein begleitendes Komitee, dem Vertreter von Bundesministerien, Bundesländern, Sozialpartnern und gesellschaftlichen Interessengruppen (einschließlich der Umweltorganisationen) angehörten, verabschiedete dann die von diesen Arbeitsgruppen vorgelegten Endberichte.

Die wesentliche Funktion des Plans soll sein, für die gesellschaftlichen Akteure auf allen Ebenen als verbindlicher Orientierungsrahmen für die Gestaltung des erforderlichen Strukturwandels zu dienen, um die Weichen in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung Österreichs zu stellen. Dabei sollen die entwickelten umweltpolitischen Schwerpunktsetzungen, Ziele, Maßnahmen und Instrumente nicht in statischer Weise vorgeben werden; vielmehr soll mit dem Plan ein dynamischer Prozeß eingeleitet werden, der die Komponenten Planung, Implementierung und eventuelle Revisionen über regelmäßige Evaluierungen einschließt.

Vor der näheren Betrachtung der einzelnen Sektoren werden in einem einleitenden Kapitel "Herausforderung Sustainability" die wesentlichen Grundprinzipien dargestellt, auf denen der Plan beruht:

- Die prinzipiell gleichgewichtige Bedeutung ökologischer, ökonomischer und sozialer Kriterien für die Entwicklung von Nachhaltigkeitsstrategien;

- die Ergänzung des bislang dominierenden hierarchisch orientierten gesellschaftspolitischen Steuerungsprozesses ("top-down"-Ansatz) um Komponenten aktiver Beteiligung und gemeinsamer Verantwortung aller betroffener Akteursgruppen ("bottom-up");

- die Bemühung, den Erhalt einer lebenswerten Mitwelt nicht nur als gesellschaftspolitisches, sondern vor allem auch als individuelles Ziel des Einzelnen zu verankern, d.h. Veränderungen im persönlichen Bewußtsein und Verhalten zu bewirken;

- die Notwendigkeit internationaler umweltpolitischer Kooperation und Strategieabstimmung angesichts der Tatsache, daß Österreich aufgrund seiner geographisch zentralen Lage durch grenzüberschreitende Schadstofftransporte besonders betroffen ist.

Das Kernelement des Plans besteht darin, für sieben Schlüsselbereiche Umweltqualitätsziele sowie meist sehr umfangreiche und detaillierte Maßnahmenpläne und Implementierungsstrategien vorzuschlagen: Für die fünf Sektoren Energie, Industrie, Verkehrswirtschaft, Land-, Forst- und Wasserwirtschaft, Tourismus-/Freizeitwirtschaft sowie für die beiden sektorübergreifenden Bereiche Ressourcenmanagement und private/öffentliche Verbraucher. Drei dieser Bereiche werden im folgenden etwas näher betrachtet.

Der sektorübergreifende Bereich Ressourcenmanagement

Auf der Basis einer relativ detaillierten nationalen Stoffbilanz werden für mineralische und Massenrohstoffe, für Wasser und für Rohstoffe/Abfall der Ist-Zustand und wesentliche Probleme beschrieben sowie Zielsetzungen und Maßnahmen in unterschiedlichem Detaillierungsgrad formuliert. Beispielsweise sind für den Bereich Wasser wichtige Problemfelder, ihre Hauptursachen und -wirkungen, ihr räumlicher Bezug (lokal, regional, national oder international) sowie eine Palette konkreter Maßnahmen (z.B. Nutzungsverbote oder Entnahmequoten) und deren Dringlichkeitsgrad, Zeithorizont und Kontroll- bzw. Verifikationsmodus sehr dezidiert aufgeführt.

Darüber hinaus wird eigens die Notwendigkeit einer umfassenden Planung (auf der Basis von Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzip sowie ganzheitlicher Betrachtung von Umweltwirkungen in ihrem Zusammenwirken) und speziell die Bedeutung der Raumplanung für ein effektives Ressourcenmanagement hervorgehoben und an Beispielen verdeutlicht. Es werden am Nachhaltigkeitsprinzip orientierte Ziele und Grundprinzipien der Raumordnung und Raum(nutzungs)planung (z.B. Ausrichtung der Raumnutzung an ökologischen Eignungsressourcen, Reduktion von Flächenverbrauch oder Bodenzerstörung) sowie verschiedene konkrete Ansatzpunkte für Veränderungen der bestehenden Planungspraxis genannt.

Der Energie-Sektor

Um langfristige Ziele und notwendige Rahmenbedingungen für eine Energiepolitik festlegen zu können, mit denen ein nachhaltiges Energiesystem gewährleistet werden kann, werden neben einem Referenz-Szenario ein Raumwärme-, ein Industrie- und ein Solar-Szenario entwickelt, die sich vor allem in den Annahmen zu technischen Parametern des Energiesystems und zu Umfang und Struktur der Industrieproduktion sowie der Abschätzung des künftigen Bedarfs an Energiedienstleistungen unterscheiden. Es soll untersucht werden, ob und mit welchem Aufwand welche Reduktionen in einer ersten Phase bis zum Jahr 2005 (mit Blick auf die von Österreich angestrebte 20 %ige Reduktion der CO2-Emissionen bezogen auf 1988) und darüber hinaus bis 2025 möglich sind. Das zentrale Ergebnis lautet, daß mit "vertretbarem technischem und finanziellem Aufwand" eine Struktur des Energiesystems möglich wäre, mit der das Ziel der 20 %igen CO2-Reduktion bis 2005 erreichbar wäre. Hierfür werden insbesondere zwei Voraussetzungen hervorgehoben: Zum einen die Konzentration auf drei Technologieschwerpunkte in den Bereichen Raumwärme, industrielle Kraft-Wärme-Kopplung und regenerative Energieträger sowie geeignete Maßnahmen zu deren verstärkter Anwendung. Zum anderen entsprechende politische Instrumente und Institutionen. Hier werden etwa neue Energiedienstleistungsstrategien wie Least-Cost-Planning, kommunale Energiekonzepte, gezielt auf einzelne Akteure abgestimmte Informations- und Beratungsprogramme und der Einsatz ökonomischer Instrumente angeführt (wofür zunächst die Installation funktionsfähiger und möglichst transparenter Energiemärkte erforderlich ist).

Der Transport-Sektor

In diesem Bereich wird ohne Zweifel die detaillierteste Analyse vorgenommen. Zunächst erfolgt eine Situationsbeschreibung im Hinblick auf die Entwicklung der Personen- und Güterverkehrsnachfrage unterteilt nach Verkehrsträgern sowie für die wesentlichen Problemfelder Energieverbrauch, Emissionen, Lärm und Flächenverbrauch seit 1970 und bis 2020 in einem "Trend-bzw. Referenz-Szenario". Angesichts der sich hier abzeichnenden Entwicklung in Richtung nach wie vor wachsender bzw. unzureichend reduzierter Belastungen wird eine Orientierung des Verkehrswesens an Nachhaltigkeitsprinzipien gefordert. Übersetzt wird dies in die langfristigen Zielsetzungen Minimierung ökologischer und gesundheitlicher Risiken, optimale Energieeffizienz und Ressourcenschonung, optimale ökonomische Effizienz und Förderung der unter diesen Gesichtspunkten günstigsten Verkehrsarten bzw. -mittel bei Ermöglichung ausgewogener Mobilitätschancen für alle. Aus diesen qualitativen Zielen werden - zum Teil quantitative - kurz- und mittelfristige Ziele abgeleitet: Beispielsweise für Luftschadstoffe die Orientierung an den existierenden verbindlichen Zielen (etwa die stufenweise Reduktion bei Stickoxiden bis 1996 um 40 %, bis 2001 um 60 % und bis 2006 um 70 % bezogen auf 1985). Für die Senkung der Lärmbelastung werden z.B. konkrete Schallpegelgrenzwerte für Wohngebiete oder die Reduzierung des Anteils lärmbelästigter Haushalte von heute rund 80 % auf 25 % festgelegt. Auch für die CO2-Emissionen findet eine Orientierung an dem generellen 20 %igen Reduktionsziel statt.

Zur Erreichung dieser Ziele wird eine ganze Reihe von Maßnahmen in den beiden Bereichen Fahrzeugtechnische Verbesserungen und Raumordnung / Verkehrsplanung / Verkehrsverhalten (einschließlich preisbeeinflussender Maßnahmen) aufgeführt sowie auf ihre jeweiligen Wirkungspotentiale hin eingeschätzt. Wesentliches Ergebnis hiervon ist, daß trotz vergleichsweise ambitionierter Maßnahmenbündel (z.B. Erhöhung der variablen Kosten durch Kraftstoffpreiserhöhungen, road pricing usw. um 50 % bis 2005 bzw. um 120 % bis 2013) im Personen- und Güterverkehr die gesetzten Ziele im Bereich Energie/CO2 und bei den Stickoxiden letztlich nicht erreichbar sein werden. Deswegen wird die Notwendigkeit eines Forschungsprogramms hervorgehoben, in dem die Möglichkeiten und optimalen Ziele bzw. Strategien einer umfassenden Umstrukturierung des Transportsystems, der Wirtschaftsstruktur und des individuellen Verkehrsverhaltens im Hinblick auf das Ziel einer Verkehrsmengenreduzierung untersucht werden sollen. Dabei sollen auch die hiervon zu erwartenden ökonomischen und sozialen Folgen solcher Maßnahmen untersucht werden, worauf im Rahmen dieses Plans überhaupt nicht eingegangen werden konnte.

Mit Blick auf die weitere Planung und Vorgehensweise gehen die Verfasser des NUP davon aus, daß angesichts der Problemlage die erforderlichen grundlegenden gesellschaftlichen Veränderungen innerhalb der nächsten 20 bis 25 Jahre weitestgehend abgeschlossen sein oder sich zumindest auf dem Weg dorthin befinden sollten. Deshalb wird - trotz eines noch häufig unzureichenden Wissenstandes - die möglichst sofortige Initiierung entsprechender Maßnahmen vorgeschlagen. Der prinzipiellen Dynamik eines Prozesses zur Nachhaltigkeit wird dadurch Rechnung getragen, daß erstmals nach zwei Jahren eine Berichterstattung über die Entwicklung in einzelnen Bereichen erfolgen soll, auf deren Basis eine auf ungefähr zwei Jahre veranschlagte Überarbeitung des NUP in dessen Revision münden soll.

Bibliographische Angaben

Österreichische Bundesregierung (Hrsg.): NUP - Nationaler Umweltplan. Wien, April 1995 (324 Seiten).

Der Bericht ist erhältlich bei

Bundesministerium für Umwelt
Stubenbastei 5
A-1010 Wien
Fax: + 43 1 51 522 7605