Schwerpunktthema Diskursive TA-Verfahren

von R. Carius und S. Köberle, B. Oppermann, O. Renn, E. Schneider, M. Schrimpf

Alle Landkreise und kreisfreien Städte müssen ab 2005 ein funktionierendes Abfallwirtschafts- und Abfallbehandlungskonzept verwirklichen, in dem eine technische Behandlung des Restabfalls vor seiner Deponierung enthalten sein muß. Die Schwierigkeiten, die sich daraus für die kommunalen Planungsträger ergeben, sind angesichts knapper räumlicher und finanzieller Mittel vielfältig. Neben der Frage der Volumenreduktion geht es auch um die Minimierung umweltgefährdender Auswirkungen. Ob der Abfall thermisch oder auf mechanisch-biologischem Wege behandelt werden soll, ist ebenso zu lösen wie die Frage, welche Abfallmenge erwartet und welche Anlagengröße benötigt wird. Spätestens bei der Standortsuche für eine Abfallbehandlungsanlage sind weitere Schwierigkeiten mit der betroffenen Bevölkerung zu erwarten.
Häufig sind die Fronten in der Öffentlichkeit festgelegt. Auf der einen Seite stehen Anhänger technischer Verfahren, die das Problem durch Entsorgungseffizienz zu lösen glauben, auf der anderen Seite diejenigen, die Vermeidung und Verwertung als alleinige Lösungsstrategie bevorzugen.
Das Dilemma im Bereich der Abfallplanung besteht darin, daß zur politischen Bewertung von Planungsvorhaben Sachkenntnis über Folgen und Risiken jeder Behandlungsoption vorliegen muß. Dies reicht jedoch alleine nicht aus, um eine demokratisch und ethisch legitimierbare Lösung zu finden. Eine Entscheidung ausschließlich den Experten zu überlassen, verkennt die normative Grundlage demokratischer Ordnung; sie im Markt der politischen und ökonomischen Kräfte zu verorten, führt häufig zur Vernachlässigung sachlicher Gegebenheiten und zu kurzfristiger Kostenbetrachtung. Hier sind Politik und Verwaltung oft überfordert. Zielführend ist also ein Verfahren, das kompetente Sachkenntnis und faire Beschlußfassung miteinander angemessen verbindet.
Hier setzt das Diskursprojekt "Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung im Nordschwarzwald" der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg mit dem Versuch an, eine Verhandlungsstruktur zu gestalten, die auf das notwendige Sachwissen eingeht, geltende Normen und Gesetze beachtet, soziale Werte und Interessen in fairer Weise einbindet und eine Integration sachlicher, emotionaler und normativer Aussagen ermöglicht.
Die Region Nordschwarzwald im Regierungsbezirk Karlsruhe umfaßt den Stadtkreis Pforzheim, die Landkreise Calw, Enzkreis und Freudenstadt mit einer Einwohnerzahl von ca. 580.000 (1994). Aufgrund der historisch gewachsenen Zusammenarbeit im Abfallbereich formte sich im März 1993 aus den drei Kreisen und der Stadt Pforzheim die Gesellschaft zur Planung der Restabfallbehandlung der Region Nordschwarzwald mbH (P.A.N.). Mit dem Ziel, die Aufgabe regional zu lösen, suchte die P.A.N. die Kooperation mit der Akademie.

Das Projekt "Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald" gliedert sich in drei Phasen. In einem ersten Schritt wurde zunächst die Menge an Restabfall prognostiziert, mit der ab dem Jahr 2005 zu rechnen ist. Danach wurden im zweiten Schritt die technischen Möglichkeiten zur Vorbehandlung untersucht und bewertet, im dritten Schritt wurden für die ausgewählten Anlagentypen mögliche Standorte bewertet. Als Ergebnis wurden Bürgergutachten zur politischen Entscheidungshilfe veröffentlicht.

In der ersten Phase von Januar bis September 1994 ging es um die konsensuale Bestimmung der für 2005 zu erwartenden Restabfallmenge. Dazu waren umfangreiche organisatorische Vorarbeiten nötig, vor allem die Erstellung einer Projektkonzeption, das Gewinnen der teilnehmenden Mediationsgruppen, sowie die Einrichtung eines begleitenden wissenschaftlichen und eines regional orientierten Beirats.

Es meldeten sich 56 Gruppen zur Mitarbeit, jedoch wollten viele der Gruppen aufgrund der zu erwartenden Arbeitsbelastung lieber einen Beobachterstatus wahrnehmen. Sie wurden durch die Akademie als sogenannte Informationsgruppen über die Aktivitäten auf dem Laufenden gehalten. Als Mediationsgruppen nahmen schließlich 16 Gruppen: Bauernverband, BUND, verschiedene Bürgervereine und -initiativen, Das Bessere Müllkonzept, Einzelhandelsverband, Handwerkskammer, Industrie- und Handelskammer, Landfrauen, und Landwirtschaftlicher Maschinenring mit je zwei bis drei Vertretern teil.

Dieser "runde Tisch", die sogenannte Konsensuskonferenz, gab sich zu Beginn Gesprächsregeln, die auf eine verständigungsorientierte Kommunikation zielten. Im Verlauf der Diskussionsrunden wurden Verwaltungsfachleute und Vertreter des mit der Prognose beauftragten Ingenieurbüros als Auskunftspersonen miteinbezogen.

Da die Mediationsgruppen keine eigene Prognose erarbeiten konnten, war das Vorgehen von der Auseinandersetzung mit der vorliegenden Prognose des Ingenieurbüros geprägt. Die meisten Annahmen des Ingenieurbüros konnten die Mediationsgruppen teilen, allerdings wurden in einigen Bereichen alternative Argumentationen entwickelt und auch andere Annahmen zugrunde gelegt. Besonders im Bereich der Gewerbeabfallmengen hielten die Gruppen die Einschätzung des Ingenieurbüros für zu unsicher. Abweichende Meinungen wurden systematisch gesammelt und in dem von der Akademie herausgebrachten Bürgergutachten I offengelegt. Die Gruppen stuften beispielsweise den Faktor "Wirtschaftsentwicklung" für die Einschätzung des Abfallaufkommens als neutral ein. Damit ergab sich in diesem Bereich eine geringere Menge als nach Einschätzung des Ingenieurbüros. So lag abschließend die konsensual erreichte Empfehlung zur Restabfallmengenprognose der Mediationsgruppen um fast 20 Prozent niedriger als die des Ingenieurbüros. Es war keineswegs selbstverständlich, daß sich die Gruppen auf ein einvernehmliches Ergebnis einigen konnten, waren doch ihre anfänglichen Positionen zum Teil sehr gegensätzlich. Auf die Ernsthaftigkeit und Verantwortungsbereitschaft der beteiligten Gruppen ist es aber zurückzuführen, daß ein einvernehmliches Ergebnis erzielt wurde und sich viele Gruppen im Verlauf der Beratungen sogar bereiterklärten, selbst Initiative zu ergreifen und aktiv an den Maßnahmen mitzuwirken.

Aufgrund der intensiven Beratungen in der Konsensuskonferenz wurden außerdem eine Vielzahl von Maßnahmenvorschlägen entwickelt. Alle Vorschläge greifen das Problem beim Schopf, nämlich: Abfall vermeiden, Produkte wiederverwenden und Wertstoffe neu verwerten. Allen Gruppen wurde im Verlauf der Verhandlungen klar, daß eine Restabfallbehandlung nicht vollständig vermieden werden kann. Je erfolgreicher die vorgeschlagenen Maßnahmen jedoch umgesetzt werden könnten, desto kleiner könnte eine zusätzlich benötigte Anlage ausgelegt werden.

In der zweiten Phase von September 1994 bis Januar 1995 ging es um die Bestimmung eines technischen Konzeptes zur Restabfallbehandlung. Der dabei gebildete runde Tisch bestand wieder aus den 16 Mediationsgruppen wie in der ersten Phase. Mit den jeweiligen Vertretern wurde in Gruppeninterviews ein umfangreiches Wertgerüst erarbeitet und die Einzelwertbäume in einem iterativen Prozeß zu einem Gesamtwertbaum mit Zustimmung aller Gruppen verknüpft. So konnte das Ziel einer systematischen Sammlung und hierarchischen Ordnung aller relevanten Werte erreicht und die Überführung in Kriterien und Indikatoren gewährleistet werden.

Flankiert durch zahlreiche Informationsveranstaltungen wurde gleichzeitig das nötige Fachwissen vermittelt. Detaillierte technische Beschreibungen von verschiedenen Abfallbehandlungsanlagen und Vorschläge für eine Bewertung aus Sicht der Gutachter wurden ebenso aufgenommen wie das Angebot unterschiedlicher Studien zum Verfahrensvergleich und Exkursionen zu verschiedenen Anlagetypen. Um die Diskussion auch in die Gruppen hineinzutragen, waren an den Veranstaltungen auch Mitglieder der an der Mediation teilnehmenden Gruppen vertreten. Von Sitzung zu Sitzung schälte sich der Entscheidungsgegenstand immer deutlicher heraus und konnte schließlich auf die folgenden vier Optionen fokussiert werden: (1) Option "kalt": rein mechanisch-biologische Behandlung; (2) Option "heiß": rein thermische Behandlung; (3) Option "Volumenreduktion": mechanisch-biologische Vorbehandlung mit anschließender thermischer Nachbehandlung; (4) Option "Splitting": abfallsortenspezifisch entweder "heiß" oder "kalt".

War es in der ersten Phase schon schwierig, eine einvernehmliche Lösung zu erreichen, so zeigte sich im Verlauf der intensiven Diskussion in der zweiten Phase, daß es diesmal zu keiner konsensualen Lösung kommen würde. Alle Gruppen gelangten zwar im Verlauf zu der Überzeugung, daß keine der Optionen nur Vor- oder nur Nachteile hat, jedoch waren die Ausgangspositionen der Gruppen und die Bewertungen der Vor- und Nachteile der zu bewerteten Optionen zu unterschiedlich. Im Verlauf der Erörterungen stellte sich jedoch ein intensiver Lernprozeß ein, der keinen Zweifel daran ließ, daß eine einfache Lösung nicht zu finden sei. Für welche Option sich die Teilnehmer auch entschieden, schmerzliche Zielkonflikte waren nicht zu vermeiden.

Die Mehrzahl der Gruppen plädierte für eine mechanisch-biologische Behandlung des Abfalls mit hohem technischen Standard und begründete ihre Entscheidung mit einem umfangreichen Kriterienkatalog. Dabei war den Mediationsgruppen die derzeitige Gesetzeslage durchaus bewußt, nach der die Technische Anleitung Siedlungsabfall der Gebietskörperschaft indirekt die thermische Behandlung des Abfalls vor der Endlagerung ab dem Jahr 2005 vorschreibt. Wichtig war den Gruppen, die regionalen Bemühungen um weitere Abfallvermeidung nicht durch die Auswahl des technischen Konzeptes zu behindern. Drei Mediationsgruppen konnten sich dem Votum der Mehrzahl der Gruppen nicht anschließen und votierten für eine zentrale thermische Anlage. Auch dieses Votum wurde ausführlich begründet und ist neben weiteren Ergebnissen im Bürgergutachten II zusammengefaßt.

Der folgenden dritten Phase, die sich mit der Standortsuche und Standortbewertung beschäftigte, ging eine Zwischenphase voraus. Auf der Basis der Bürgergutachten und anderer Gutachten kamen die Gebietskörperschaften der Region im April 1995 überein, "die Standortsuche unter Zugrundelegung eines kombinierten Konzeptes aus dezentraler mechanisch-biologischer Vorbehandlung und einer zentralen thermischen Anlage zur Restabfallbehandlung" durchzuführen. Obgleich mit dieser Entscheidung viele der Gruppen, die ja die thermische Option ablehnten, unzufrieden waren und aus dem Mediationsverfahren ausstiegen, erklärten sich einige von ihnen dennoch bereit, ihre Argumente den Bürgerinnen und Bürgern der dritten Phase zu erläutern.

In dieser dritten Phase, die von Januar bis Mai 1996 andauerte, waren die organisierten Interessengruppen nicht mehr direkt betroffen. Daher entschied man sich für ein Beteiligungsverfahren durch Bürgerforen, das auf dem Konzept der Planungszelle (DIENEL 1978) basiert. Dieses Verfahren begründet sich darin, daß diejenigen, die von den Folgen einer Entscheidung betroffen sind, auch an der Entscheidung mitwirken sollen. Da aus praktischen Gründen aber nicht alle Betroffenen teilnehmen können, benötigt man ein Auswahlverfahren, welches mit gleicher Chance diejenigen auswählt, die als Laiengutachter am Entscheidungsprozeß mitwirken.

Aus Gründen der Durchführbarkeit ist es erforderlich, die Grundgesamtheit der möglichen Standortgemeinden, aus der die Teilnehmer der Bürgerforen ermittelt werden, auf ein überschaubares Maß zu reduzieren. So wurden von einem beauftragten Ingenieurbüro in einem mehrstufigen Auswahl- und Zurückstellungsprozeß aus ursprünglich über 250 Standortflächen zunächst 11 potentielle Standorte ausgewählt. Darunter finden sich 10 Standortoptionen für eine mechanisch-biologische Anlage, 6 Standortoptionen für eine thermische Anlage und an 5 Standorten sind beide Technikkonzepte realisierbar.

Aus den Einwohnermeldelisten der betroffenen Gemeinden wurden per Zufallsprinzip insgesamt 5.440 Bürgerinnen und Bürger zur Teilnahme eingeladen. 198 von ihnen nahmen die Einladung an und teilten sich in sechs Foren zur Bewertung der Standorte für eine mechanisch-biologische Anlage und vier Foren zur Bewertung der Standorte, die als geeignet für die Errichtung einer thermischen Anlage vorausgewählt wurden. Diese Trennung war nötig, um die Bürgerinnen und Bürger nicht mit zu vielen komplexen Aufgaben zu überlasten. Jedes der Foren war mit etwa der gleichen Anzahl von Personen aus jedem potentiellen Standort besetzt. Eine paritätische Besetzung war aufgrund unterschiedlicher Zusageraten aus den Standortgemeinden nicht durchgängig möglich.

Von den Bürgerinnen und Bürgern wurde erwartet, daß sie aufgrund der gemeinsam erarbeiteten Argumentationen und Bewertungen selbst ihren eigenen Wohnort als Standort würden empfehlen können. Mit großem Engagement und Einsatz von ca. 15.000 Teilnehmerstunden trafen sich die Bürger zu sechs, bzw. sieben Abendsitzungen, zu Besichtungungsfahrten von Abfallbehandlungsanlagen, zu Standortexkursionen, zu einem Wochenendworkshop und zu einer Delegiertenkonferenz.

Eine Orientierung zum Gemeinwohl entwickelte sich zunehmend durch intensive, manchmal schwierige, aber immer konstruktive Gespräche. In grundsätzlicher Auseinandersetzung und in eingehender Diskussion der Vor- und Nachteile nahmen die Bürger das an sie gestellte Mandat an. Trotz skeptischer Einschätzungen aus Politik und Gesellschaft gelang es den Bürgern, sich in kritischer Hinterfragung der durch das Ingenieurbüro durchgeführten Vorauswahl auf ein Ergebnis einvernehmlich zu einigen.

Die Bürgerforen erarbeiteten ihre Bewertungen mit Hilfe der Wertbaumanalyse. Hierbei wurden die Werte zunächst in einem Brainstormingprozeß gesammelt, sprachlich präzisiert und anschließend systematisch geordnet, wobei Redundanzen vermieden wurden. Anschließend erfolgte die Übertragung in Kriterien, wie beispielsweise "Entfernung zu Wohngebieten" oder "Größe der benötigten Rodungsfläche", aber auch in subjektive Kriterien wie "Beeinträchtigung des Landschaftsbildes" oder "Qualität des Freizeitwertes". Nach Gewichtung aller Kriterien ergab sich eine erste Rangfolge der Standorte. In einer nachfolgenden Diskussionsrunde wurden Überlegungen angestellt, welche Möglichkeiten zum Ausgleich verschiedener Standortdefizite bestehen, die ebenso im Bürgergutachten festgehalten wurden.

Die Entscheidungen fielen dabei nicht immer leicht. In intensiven Diskussionen und in zähem Ringen um die beste Lösung konnte sich schließlich jedes der zehn Bürgerforen auf eine konsensual getragene Empfehlung, bzw. in einem Fall auf eine konsensual getragene Erklärung verständigen. Eine intensive Beschäftigung mit der Thematik, ihre Versachlichung und nicht zuletzt eine als Ergebnis der Gruppendynamik angenehme Arbeitsatmosphäre führten dazu, daß sich alle Bürgerinnen und Bürger hinter die Empfehlung stellten, selbst wenn ihr Heimatort betroffen war.

In Anbetracht der Aufgabe einer Kombinationslösung mußten sowohl die Voten der Foren zur Standortbewertung für die mechanisch-biologische Anlage als auch die Voten der Foren zur Standortbewertung für die thermische Anlage noch zu einer Gesamtempfehlung verdichtet werden. Dazu wählte jedes Bürgerforum drei Delegierte, die in einer eintägigen Delegiertenkonferenz eine Empfehlung für ein Kombinationskonzept aussprechen sollten. Obgleich der hohe Zeitdruck und die Trennung in "mechanisch-biologische" und "thermische Foren" kritisiert wurden, gelang es den Delegierten dennoch, einen von allen akzeptierten Kompromiß für eine Empfehlung zum Kombinationskonzept zu erringen. In einem letzten Durchgang erhielten alle zehn Foren diesen Text dann zur Kommentierung. Alle Empfehlungen, die noch mit zahlreichen Anmerkungen ergänzt wurden, sind im Bürgergutachten III dokumentiert.

Auch wenn nicht alle Voten der zehn Foren identisch sind, so wurde doch deutlich, daß sich Bürgerinnen und Bürger trotz unterschiedlicher Werte und Lebensstile einer unpopulären Aufgabe stellten und sich in Gemeinwohlorientierung zu einer handlungsrelevanten Entscheidung durchringen konnten. Das erreichte Ergebnis ist ein klares Zeichen dafür, daß Bürger in der Lage sind, unter Zurückstellung eigener Interessen auf der Basis von Argumenten eine für alle tragbare Lösung zu erarbeiten.

Die Annahme von individualistischem Egoismus der Bürger hat sich als überwindbares Hindernis auf dem Weg zu einer konstruktiven und verantwortungsvollen Mitgestaltung ihrer Region herausgestellt. Wenn die Kreistage schließlich ihre Entscheidungen treffen, wird sich zeigen, inwieweit das Engagement und die Anstrengungen der Bürgerinnen und Bürger von der Politik honoriert und die differenzierten Empfehlungen auch angenommen werden.

Die Bürgergutachten I, II und III können gegen Bestellung bei der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg, Industriestr.5, 70565 Stuttgart, Tel: (0711) 9063-0 sowie Fax (0711) 9063 - 299, angefordert werden.

Literatur

Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg 1994:
Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald,
Bürgergutachten Teil I: Restabfallmengenprognose, Bd. 1: Empfehlungen; Bd. 2: Dokumentation, Stuttgart.

Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg 1995/96:
Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald,
Bürgergutachten Teil II: Technik der Restabfallbehandlung, Bd. 1: Empfehlungen; Bd. 2: Dokumentation, Stuttgart.

Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg 1996:
Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald,
Bürgergutachten Teil III: Standortauswahl, Bd. 1: Empfehlungen, Stuttgart (im Druck).

Dienel, P. 1978:
Die Planungszelle. Eine Alternative zur Establishment-Demokratie.
Westdeutscher Verlag, Opladen.

Renn, O., Webler, T. 1994:
Konfliktbewältigung durch Kooperation in der Umweltpolitik - Theoretische Grundlagen und Handlungsvorschläge. In: Umweltökonomische Studenteninitiative OIKOS an der Hochschule St. Gallen (Hrsg.): Kooperationen für die Umwelt. Im Dialog zum Handeln.
Ruegger Verlag, Zürich, S. 11-52.

Rainer Carius
Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg
Industriestr.5, D-70565 Stuttgart
Tel.: +49 711 9063-169