Hehre Absichten oder vom Umgang mit Mehrdeutigkeit

Schwerpunktthema Diskursive TA-Verfahren

Hehre Absichten oder vom Umgang mit Mehrdeutigkeit

Anmerkungen zur Abfall-Mediation im Nordschwarzwald

von Oliver Heisel*

Streitbewältigung und die Gewährleistung der Handlungsfähigkeit des Staates im Falle solcher Streitigkeiten wie der Abfallentsorgung haben viele in den letzten Jahren in Frage gestellt. Zwei entgegengesetzte Wege der Streitbewältigung wurden in Deutschland beschritten. Der Gesetzgeber verabschiedete das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, in dem die Einspruchsrechte der Bürger eingeschränkt wurden. Zugleich wurde der Ausweitung der Arena bei einigen besonders umstrittenen Vorhaben durch neue Schlichtungsverfahren jenseits des althergebrachten Verwaltungshandelns Rechnung getragen.

Unter verschiedenen Benennungen wie Mediation, Moderation, Regionalkonferenz oder Runder Tisch finden seit Anfang der 90er Jahre Vermittlungsverfahren in Deutschland statt. Dabei wird eine dauerhafte Übereinkunft zwischen den streitenden Parteien angestrebt. Wenn nicht alle Gegensätze abgebaut werden können, sollen doch zumindest unnötige Mißverständisse ausgeräumt werden, um einen reibungsärmeren Umgang der Beteiligten miteinander zu ermöglichen.

Können diese neuen Schlichtungsverfahren das halten, was sie versprechen? Sind sie ein Ausweg aus der Sackgasse des Streits? Oder sind sie nur Manöver taktisch gewiefter Vorhabensträger?

Am Beispiel der von der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg durchgeführten Mediation zur Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald möchte ich dieser Frage nachgehen.

Zu diesem Zweck rekapituliere ich kurz das Vorhaben Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald und die durchgeführte Bürgerbeteiligung. Anschließend betrachte ich das Wirken der Akademie und der P.A.N. (Gesellschaft zur Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald mbh) im Hinblick auf Mängel und Versäumnisse.

Zunächst: Warum ist Restabfallbehandlung ein Problem? Und warum wird darüber gestritten?

Die TA Siedlungsabfall(1) schreibt zukünftig vor der Ablagerung die Behandlung des Abfalls vor. Um den Schadstoffaustrag von Deponien zu verringern und deren Fassungsvermögen zu schonen, hat der Gesetzgeber zahlreiche Vorschriften erlassen. Umstritten ist vor allem jedoch die Art der Restabfallbehandlung: Verbrennen oder Verfaulen ("heiß" oder "kalt") lautet die Gretchenfrage. Zwar ist es eine weitverbreitete Meinung, daß die TA Siedlungsabfall die Verbrennung vorschreibt, jedoch gibt es dagegen auch ernstzunehmende Einwände, die den Weg der mechanisch-biologischen Behandlung (Rotte oder Vergärung) rechtfertigen.

Besonders strittig sind die Einschätzungen der jeweiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. Die Abschätzung der Vorhabensauswirkungen bei beiden Verfahrensarten wird durch den Umstand erschwert, daß bei Produktionsverfahren unzählige Stoffe anfallen, die dann im Abfall zusammengeführt werden. Ob und wie diese bei einer Ablagerung oder einer Verbrennung miteinander reagieren, ist weitgehend unbekannt.

Darüber hinaus ist die Voraussage der zukünftigen Müllmenge und ihrer Zusammensetzung eine Rechnung mit vielen unbekannten Größen. Wie erfolgreich ist der Grüne Punkt? Welche Auswirkungen haben Rechtsvorschriften, wie die vorgesehene Elektronikschrottverordnung? Und: Wie ändert sich das Verhalten der Verbraucher? Die Annahmen hierüber bestimmen maßgeblich die Art der Behandlungstechnik, die Ausrüstung der Anlage (z.B. Filter) und deren Auslegung (niedrigster und höchster Durchsatz). Auch hier wird gestritten.

Eine weitere Unsicherheit bei der Planung einer Abfallbehandlungsanlage ist die Frage der technischen Ausgereiftheit. Bei beiden Arten der Restabfallbehandlung werden zahlreiche Verfahren angeboten, deren Alltagstauglichkeit die Hersteller in den meisten Fällen noch nicht belegen konnten(2) - ein weiterer Zankapfel.

Auch die Frage, an welchem Standort sind die Auswirkungen der geplanten Anlage am geringsten, ist für die Verwaltung schwer zu beantworten und wird in der Regel zum Streitpunkt mit den Nachbarn des vorgesehenen Standorts.

Um den vielfältigen Anforderungen dieses Aufgabenbereichs nachzukommen, haben die Kreise der Region Nordschwarzwald (Calw, Enzkreis und Freudenstadt sowie die Stadt Pforzheim) die P.A.N. gegründet. Trotz des Zusammengehens war die regionale Arena in verschiedene Lager geteilt. Die Landkreise befürworteten die Verbrennung, während der Gemeinderat von Pforzheim den Beschluß faßte, auch die zweite Option der kalten Verfahren weiter zu verfolgen. Der Aufsichtsrat der P.A.N. machte sich das Pforzheimer Anliegen zu eigen. Nicht zuletzt sprachen sich etliche Bürgerinitiativen gegen die Müllverbrennung aus. Jedoch befürwortete eine Bürgerinitiative im Kreis Calw auch die Müllverbrennung, um so eine geplante Deponie zu verhindern. Vor dem Hintergrund der bundesweiten und regionalen Stimmung ist es verständlich, wenn die P.A.N. die neue Form der Bürgerbeteiligung wagte, um Aufregung in der Bevölkerung und Streit mit den Umweltschutzverbänden und lokalen Gruppen zu vermeiden. Sie beauftragte die Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg mit der Einsetzung und Leitung eines Forums, um allen an der Restabfallbehandlung interessierten Gruppen in der Region eine Plattform zur Meinungsäußerung zu geben.

Als Erörterungstermin für die Gruppenvertreter richtete sie die sogenannte 'Konsensuskonferenz' ein, bei der die Gruppen ihre Sichtweisen zu den Fragen der zukünftigen Restabfallmenge und deren Zusammensetzung sowie der Verfahrenstechnik zu Gehör bringen konnten. Dabei standen ihnen die Planer der P.A.N. und die von ihr beauftragten Fachleute Rede und Antwort. Politiker waren an diesen Erörterungen nicht beteiligt.

Aus ihrer jeweiligen Stellung in der regionalen Arena fielen der P.A.N. und der Akademie die Aufgaben zu, das für die anstehenden Beschlußfassungen in den jeweiligen Gremien (Kreistage, Bürgergruppenforum) erforderliche Fach- und Sachwissen zu beschaffen und so aufzubereiten, daß die absehbaren Auseinandersetzungen über das ratsame Vorgehen eine Übereinkunft nicht verhinderten. Kurz: Sie waren für die "Aufklärung" zuständig.

Aus meiner Sicht war diese Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald ein Lehrstück für den unbedarften Umgang mit Mehrdeutigkeit. Hierzu zwei Beispiele:

1. Sowohl die P.A.N. als auch die Akademie haben dem Umstand, daß der größte Teil ihrer Adressaten nicht unmittelbar am Planungsgeschehen teilnahm, nur unzureichend Rechnung getragen. Beide Adressatenkreise - sowohl die Politiker als auch die Bürgergruppenmitglieder - zerfielen in deutlich unterscheidbare Gruppierungen. Eine Minderheit wurde regelmäßig von den Fachleuten unterrichtet, dagegen wurde die Mehrheit nur hin und wieder von ihren Delegierten mit Auskünften versorgt. Können die Aufsichtsräte der P.A.N. und die Gruppenvertreter im Forum durchaus im löblichen Sinne des Wortes als Amateure bezeichnet werden, so sind die nicht im Aufsichtsrat vertretenen Kreistagsmitglieder und die nicht im Bürgergruppenforum teilnehmenden Bürgergruppenmitglieder Laien.

Geht man davon aus, daß diese mittelbaren Adressaten z.B. keine Müllverbrennungsanlage aus eigener Anschauung kannten und ihre meist bruchstückhaften Kenntnisse vom Hörensagen stammten, wäre eine einführende Beschreibung der Restabfallbehandlungsverfahren erforderlich gewesen. Diese unterließen sowohl die P.A.N. als auch die Akademie. Es gab keine laiengerechte und zusammenfassende Beschreibung der verschiedenen Behandlungstechniken.

Um das Mißtrauen der Bürgergruppen abzubauen (Verdacht der Alibi-Veranstaltung), wäre jedoch am Anfang der Aufklärung eine einführende Aufklärungsschrift notwendig gewesen, die nur die Beschaffenheiten der Verfahren beschreibt und Wertungen hierüber dem Leser überläßt.

2. Unter erheblichem Zeitdruck hat das Bürgergruppenforum in der 2. Phase seine Empfehlung zur Restabfallbehandlungstechnik abgegeben. Dabei konnten sich Müllverbrennungsgegner und -befürworter auf keinen gemeinsamen Nenner einigen, so daß dem P.A.N.-Aufsichtsrat ein Mehrheitsvotum, welches die ausschließlich mechanisch-biologische Restabfallbehandlung empfahl, und ein Minderheitsvotum, welches die Müllverbrennung bevorzugte, unterbreitet wurde. Aber der Aufsichtsrat der P.A.N. und nachfolgend die Kreistage folgten keinem der Vorschläge, sondern stimmten für die Empfehlung der P.A.N.-Geschäftsführung, eine Kombination beider Verfahrensarten weiterzuverfolgen.

In der Öffentlichkeit wurden die beiden gegensätzlichen Empfehlungen und die Entscheidung der P.A.N. in einen Topf geworfen. Der Eindruck entstand, die P.A.N.-Entscheidung beruhe auf einem Kompromiß der beiden gegensätzlichen Lager. Dazu hat sicher auch die von der Akademie eingeführte Benennung des Bürgergruppenforums als Konsensuskonferenz beigetragen. Verfestigt wurde diese falsche Deutung dadurch, daß die Entscheidung des P.A.N.-Aufsichtsrats, die Kombination beider Verfahrensarten weiterzuverfolgen, auch ein Zugeständnis an die damals gegensätzlichen Meinungen im P.A.N.-Aufsichtsrat waren. Dies ist eine bewährte Vorgehensweise, um Streit in Gremien zu verhindern. Damit ist die Entscheidung jedoch je nach Sichtweise auslegbar - sie ist nicht eindeutig, sondern mehrdeutig!

Es war nun bemerkenswert, daß die Befürworter einer mechanisch-biologischen Restabfallbehandlung trotz der Entscheidung der P.A.N. weiter im Bürgergruppenforum mitwirken wollten. Zwischenzeitlich hatten die Forumsteilnehmer ihr Mandat entgegen dem ursprünglich von der Akademie entworfenen Verfahrensablauf verändert. Sie wollten auch in der dritten Stufe der Bürgerbeteiligung mitarbeiten, um den unkundigen 'Planungsschöffen' ihre Erfahrungen zu vermitteln. Dabei gerieten die Befürworter der 'kalten' Lösung jedoch in den Sog der unterschiedlichen Auslegungen des Bürgergutachtens. Als fatal erwies sich ein Satz in der von der Akademie geschriebenen Begründung ihres Votums:

"Da die jetzige Rechtslage eine thermische Behandlung erfordert und die Planung thermischer Anlagen etwa 10 Jahre dauern wird, ist die Konsensuskonferenz damit einverstanden, daß die P.A.N. bereits zu diesem Zeitpunkt nach einem Standort für eine thermische Anlage sucht."

Während die Vertreter der Bürgergruppen in der Konsensus-Konferenz ihre Zustimmung zu diesem Satz als ihren Beitrag zum Konsens sahen, konnten die Mitglieder vor Ort ihren Delegierten nicht mehr folgen. Sie waren doch gegen Müllverbrennung. Auf einmal sollten sie die Standortsuche für eine Müllverbrennungsanlage hinnehmen. Von ihren Mitgliedern gedrängt, erklärten die Vertreter von fünf Gruppen, die für eine 'kalte' Restabfallbehandlung gestimmt hatten, ihren Ausstieg aus der laufenden Bürgerbeteiligung.

Für den weiteren Verlauf hatte dies zunächst keine Auswirkung. Die Akademie richtete Planungszellen ein, die die besten Standorte für eine Müllverbrennungsanlage und zwei mechanisch-biologische Anlagen festlegten.

Diese stimmten einvernehmlich für Pforzheim als Standort der Müllverbrennungsanlage. Die zuvor ausgestiegenen Bürgergruppen sind jedoch gerade in Pforzheim und Umgebung beheimatet. Der Streit, den man vermeiden wollte, ist nun in Pforzheim entbrannt. Zu diesem Verlauf hat die Akademie wesentlich beigetragen. So hat sie es versäumt, die von Müllverbrennungsgegnern und -befürwortern unterschiedlich ausgelegte TA Siedlungsabfall zum Thema im Bürgergruppenforum zu machen. Hierzu hätte es auch der Aussprache mit den Politikern bedurft. Diese waren jedoch von der Akademie von vornherein mit der Begründung, daß sie eine Übereinkunft erschwerten, von der Teilnahme am Forum ausgeschlossen worden.

Die Schuld trifft die Akademie allerdings nicht allein. Denn genauso unverständlich war, daß die Bürgergruppenvertreter nicht ihrerseits auf einer ausführlichen Erörterung der TA Siedlungsabfall bestanden haben.

Doch festzuhalten bleibt: Statt unnötige Mißverständnisse zu vermeiden, hat die Akademie weitere geschaffen, indem sie a) die mittelbar Beteiligten nicht ausreichend einbezogen hat und b) deren notwendige Aufklärung zu technischen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen unterließ.

Anmerkungen

(1) Dritte Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Abfallgesetz: 'Technische Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von Siedlungsabfällen'.

(2) Es gibt nur wenige Verfahren, wie die herkömmliche Müllverbrennung, die im Hinblick auf einen störfallarmen Dauerbetrieb und die Abgasreinigung technisch als bewährt gelten. Aber auch mit dem Bau und Betrieb solcher Anlagen haben die meisten Kreise keinerlei Erfahrungen.

* Der Verfasser hat in seiner Abschlußarbeit des Aufbaustudiengangs Regionalwissenschaft/Regionalplanung der Universität Karlsruhe den Verlauf der Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald untersucht. Die Arbeit erscheint unter dem Titel 'Aufklärung als Eingriffsweise der Regionalplanung: Die Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald als Lehrstück' als Nr. 27 der Schriftenreihe des Instituts für Regionalwissenschaft. Postanschrift: Universität Karlsruhe, Institut für Regionalwissenschaft, Kollegiengebäude Bauingenieure II, D-76128 Karlsruhe.

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Oliver Heisel
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