B. Bürgler: Demokratische Legitimität in der internationalen Umweltpolitik

Rezensionen

Ist Global Governance demokratisch legitimierbar?

B. Bürgler: Demokratische Legitimität in der internationalen Umweltpolitik. Wiesbaden: VS Verlag, 2009, 217 S., ISBN 978-3531166308, € 34,90

Rezension von Andreas Rechkemmer, Global Risk Forum Davos

Der Band „Demokratische Legitimität in der internationalen Umweltpolitik” von Beatrice Bürgler ist eine am Institut für internationale Beziehungen der Universität Zürich entstandene und 2008 eingereichte Dissertation. Der Autorin geht es darin zuvorderst darum, einen genuinen Beitrag zur Global-Governance-Forschung zu leisten und hierbei der – ebenso spannenden wie hochrelevanten – Frage nach der Möglichkeit einer demokratischen Legitimierung derselben auf den Grund zu gehen. Dieser Umstand ist dem Buchtitel zwar so nicht zu entnehmen, erschließt sich dem aufmerksamen Leser aber bereits zu Beginn der Lektüre.

1     Governance und Entstaatlichung

Dass internationale Umweltpolitik nicht notwendigerweise Global Governance bedeutet, sollte eigentlich selbstverständlich sein. Bedauerlicherweise gibt es in der deutschen Sprache aber keine vernünftige Entsprechung zum Anglizismus Global-Governance („Regieren jenseits des Staates“ ist recht sperrig und vermag auch nicht die gesamte Breite des Global-Governance-Begriffs abzudecken), so dass hier Missverständnisse immer wieder vorkommen. Insofern wäre eine begrifflich-semantische Klärung dieses Sachverhalts am Anfang des Buchs durchaus hilfreich gewesen.

Die Autorin spricht also von Politik und meint doch Governance, jenes komplexe und interdependente Netz von unterschiedlichen Akteuren, Institutionen, Normen und Prozessen. Politik im klassischen Sinn gehört freilich zu diesem Netzwerk, letzteres erschöpft sich jedoch nicht darin. Ausgangsthese der Autorin ist, dass sich gerade das Feld internationaler Umweltpolitik (also etwa die multilateralen Verhandlungen zum Klimaschutz und zur Artenvielfalt oder aber supranationale Institutionen wie das Umweltprogramm der Vereinten Nationen) globalisierungsbedingt in einem Prozess der „Entstaatlichung“ befindet und mehr und mehr von typischen Global-Governance-Eigenschaften geprägt ist, etwa dem Etablieren problembezogener Regime als bevorzugte Steuerungsform multinationalen Regierens. Die Autorin folgt hierbei der in der Global-Governance-Community weit verbreiteten These, dass Multilateralität und Staatsversagen – oder, etwas weniger zugespitzt, doch zumindest der Zerfall nationalstaatlicher Autorität und Souveränität – gewissermaßen Hand in Hand gehen, und die Ebene internationalen Regierens wesentlich von einer Schwächung staatlicher Einflussnahme und Durchsetzungskraft geprägt ist.

Diese, in den 1990er Jahren angesichts einer durch den Zusammenbruch des Ostblocks und durch das Ende des Kalten Krieges und der bipolaren Weltordnung begünstigten Welle globalen Regierens ganz im Sinne des Global-Governance-Ansatzes beförderten Sicht auf internationale Politik, ist heute so nicht mehr uneingeschränkt vertretbar. Es verwundert, dass die Autorin gerade in einer Zeit des zunehmenden Versagens von Regimebildungsprozessen und multilateralen Regierens (insbesondere bei den Themen Umwelt und Nachhaltigkeit) diese These recht unkritisch übernimmt. Ob Klimaverhandlungen, Biodiversität oder Landverödung, Artenschutz oder Schutz tropischer Forstressourcen: Die Realität internationaler Zusammenarbeit ist derzeit durch einen Rückfall in nationalstaatlich orientiertes, auf wechselnde Machtkoalitionen ausgerichtetes und interessenbasiertes Taktieren charakterisiert.

2     Demokratische Legitimität internationalen Regierens

Diese momentane Realität in der Weltpolitik, in der staatliche Akteure nicht durch ein Weniger sondern eher ein Mehr an Prädominanz gekennzeichnet sind (übrigens auch im aktuellen kollektiven Bemühen um eine stärkere Regulierung der internationalen Finanzmärkte), tut der Lehre und Philosophie von Global-Governance als intellektuell attraktivem Modell internationaler Beziehungen keinerlei Abbruch. Ganz im Gegenteil: Angesichts beobachtbarer Phänomene im obigen Sinne ist es umso mehr erforderlich, den Global-Governance-Ansatz als normativen Diskurs und Leitbild für eine ethische Grundlegung des Handelns im zwischenstaatlichen Raum zu verankern. Dies ist seine Stärke. Als deskriptives Instrument mit Ist-Anspruch kann er derzeit allerdings nur verlieren. Ein Umstand, den man der Autorin gerne mitgeben möchte.

Das Hauptanliegen des hier besprochenen Bandes jedoch ist das Aufweisen der Notwendigkeit und Möglichkeit einer demokratischen Grundlegung und Legitimierung internationaler Politik unter den Bedingungen der Globalisierung, betrachtet durch die Linse des Global-Governance-Ansatzes und exemplarisch vorgetragen am Beispiel globaler Umweltpolitik. In der Tat stellt die Frage nach Demokratie, Legitimität und „accountability“ sowohl in den Theorien von Global Governance und vom Regieren im zwischenstaatlichen Raum als auch in der empirisch beobachtbaren Realität vieler multilateraler Verhandlungsprozesse, Politikentscheidungen und Vertragswerke ein wichtiges Problem dar und ist bislang weder theoretisch noch praktisch in auch nur annähernd befriedigender Weise gelöst. Sowohl Politologen, Soziologen und Juristen einerseits als auch Nichtregierungsorganisationen andererseits monieren seit geraumer Zeit ein fundamentales Demokratie- und Legitimitätsdefizit in der zeitgenössischen internationalen Politik. Als „loci classici“ können hier zwar die westlich-aufklärerischen Prinzipien von Gewaltenteilung, demokratischer Repräsentation und parlamentarisch legitimierter Gesetzgebung herangezogen und veranschaulicht werden. In der Praxis gilt deren Etablierung und Durchsetzung jedoch als ausgesprochen schwierig.

Es ist der lohnende Verdienst der Autorin, den Diskurs über demokratische Legitimität im internationalen Regieren, speziell in der internationalen Umweltpolitik, ein gutes und wichtiges Stück weiter entwickelt zu haben, und dies nicht nur als theoretisch-normatives Konzept sondern auch als fundierte empirische Analyse. Hierbei werden zunächst einige relevante theoretische Ansätze und etablierte Hypothesen kritisch gewürdigt und zu einem Modell demokratischen Regierens rekonfiguriert. In einem zweiten Schritt arbeitet eine Analyse zu beobachtender empirischer Praktiken und Strukturen eine Reihe möglicher Bedingungen für demokratische Legitimität heraus. Die Abhandlung stellt so ein solides Stück wissenschaftlicher Arbeit dar und folgt einer klassischen und bewährten Struktur. Vor Theorie und Empirie steht die Ausleuchtung des Forschungsstands. Dabei interessiert sich die Autorin vor allem für bestehende Lücken, aus deren Kenntnis heraus sie ihr Design und ihre Forschungsfragen entwickelt. Im Theorieteil nimmt sie insbesondere zwei Ansätze unter die Lupe, einen normativen und einen analytischen, um nach der empirischen Untersuchung ihre Schlussfolgerungen und Findungen zu präsentieren.

3     Grenzen der Parlamentarisierung

Die Analyse zeigt, dass eine Parlamentarisierung internationalen Regierens nach dem Vorbild westlicher Nationalstaaten an Grenzen stößt. Die Autorin weist darauf hin, dass selbst in der EU eine volle Parlamentarisierung nicht in Sicht sei und sich daher die Frage stelle, inwieweit die Idee einer „postnationalen” demokratischen Legitimation auf andere Weise gelingen möge. Ihr Anspruch ist es, starke normative Kriterien demokratischen Regierens jenseits des Staates zu identifizieren, um hierdurch die der Globalisierung eigenen Asymmetrie zwischen wirtschaftlicher und technologischer Integration einerseits und politisch-demokratischer Unterentwicklung andererseits (von Michael Zürn „ungleichzeitige Denationalisierung“ genannt) zu begegnen. Die Autorin folgt Benjamin Barbers Argument, wonach die zunehmende Tendenz zur Privatisierung im Unterschied zu dezentralisierenden Maßnahmen, die eine demokratische Gestaltung zulassen würden, einen Top-down-Ansatz etabliert, der Macht nicht mehr öffentlich sondern privat organisiert und dadurch per se unlegitimiert ist.

Es ist eine der Stärken dieses Buches, im Umgang mit den normativen Konzepten demokratischer Legitimierung internationaler Politik eine nahezu vollständige und stringente Zusammenschau auf engstem Raum zu liefern. Von Kommunitarismus über Verantwortungsethik bis hin zu multi-dimensionaler Demokratietheorie arbeitet die Autorin eine Fülle von faszinierenden Ansätzen in dichtgewobener Manier ab. Am Ende steht ihr Modell demokratischen Regierens jenseits des Staates, welches gerade von „Theorienpluralität“ gekennzeichnet ist, um so den spezifischen Eigenschaften internationaler Politik gerecht zu werden. Es geht ihr um einen Katalog von Kriterien, die weniger hierarchisch als vielmehr assoziativ geordnet werden, um die notwendige Flexibilität und Adaptivität je nach Politikfeld und Kontext zu gewährleisten. So sind zum Beispiel die Faktoren Partizipation, Rationalität und Kontrolle notwendige jedoch je nach Situation recht unterschiedlich zu gewichtende und zueinander ins Verhältnis zu setzende Kriterien für Legitimität.

Der empirische Teil des Buchs stützt sich auf die Arbeit der „International Regime Database“ (IRD), die unter der Federführung von Breitmeier, Young und Zürn vor allem zwischen 1997 und 2002 entstand und mit einer Hauptveröffentlichung im Jahre 2006 der Forschungsöffentlichkeit zugänglich gemacht wurde. Die hier besprochene Arbeit stellt damit eine der ersten Studien dar, die sich am Datenschatz der IRD bedienen und die darin verfolgte Methodologie für eigene Fallstudien und analytische Schlussfolgerungen nutzen. Die IRD ist die weltweit erste und umfangreichste standardisierte qualitative Analyse internationaler Regime mit großer Fallzahl. Die Autorin konnte sich so auf eine Vorarbeit von hoher Qualität und Signifikanz stützen, was folglich auch in ihrer eigenen Arbeit spürbar wird. Auch methodologisch schließt sich die Autorin der IRD an, deren wichtigste analytische Werkzeuge die „Qualitative Comparative Analysis” (QCA) und die „Fuzzy Set Analysis” (FS) sind. Sinn der empirischen Untersuchung ist, belastbare Aussagen zu notwendigen und hinreichenden Bedingungen für demokratische Legitimation im Bereich internationaler Umweltregime zu generieren, wobei die Fallzahl bei 56 liegt und inhaltlich vor allem die Kriterien Mitgliedschaft, Partizipation von Nichtregierungsorganisationen und Experten, Prozeduren und Kontrollmechanismen herangezogen werden.

4     Fazit

Sowohl die normativ-theoretischen Thesen als auch die Ergebnisse der empirischen Untersuchung auf Basis der IRD sind schlüssig, stringent vorgetragen und höchst interessant. Der Mehrwert dieser Studie dürfte zum einen in der Problematisierung der Thematik demokratischer Legitimität im zwischenstaatlichen Raum anhand normativer und analytisch-konzeptioneller Kriterien liegen, zum anderen sicherlich in der akribischen Aufarbeitung einschlägigen Datenmaterials zur globalen Umweltpolitik. Der Autorin gelingt es, sich dieser schwierigen Thematik ein gutes Stück zu nähern und sowohl verlässliche Kriterien zu etablieren als auch diese an einer Vielzahl von Fallbeispielen durchzudeklinieren – auch wenn, wie sie selbst sagt, ein deutliches Mehr an Forschung erforderlich ist als hier geleistet werden kann. Und so bleibt am Ende der Lektüre bei aller Zufriedenheit über die Fülle und Dichte des erbrachten Materials doch auch das Gefühl einer gewissen Ernüchterung was die Beantwortung der Gretchenfrage „Wie kriegt man internationale (Umwelt-)Politik demokratisch legitimiert?“ angeht. Eine Blaupause liefert der Band nicht. Für eine Dissertation wäre dies aber auch nicht angemessen.