Schwerpunktthema: Nachhaltige Entwicklung - nationale Pläne und Strategien

von R. Coenen und J. Kopfmüller, ITAS

Eine adäquate vergleichende Analyse von nationalen Umweltplänen bzw. -strategien, wie sie oben beschreiben worden sind, müßte im Prinzip auf der Basis der Untersuchung einer ganzen Reihe verschiedener Kriterien auf unterschiedlichen Ebenen erfolgen. Die aktuellen Planungen in ITAS gehen dahin, möglichst bald eine solche ausführlichere Analyse zu verfassen. Angesichts der hier generell noch im Anfangsstadium befindlichen Arbeiten sowie der knappen Bearbeitungszeit für den vorliegenden Beitrag haben wir uns im folgenden auf Aussagen zu den vier Kriterien Entstehungsprozeß, Konkretisierungsgrad, Maßnahmen und strategische Schwerpunkte in den Dokumenten konzentriert.

1. Der Entstehungsprozeß

NEPP

Der NEPP 1, der bereits 1989 vorgelegt wurde, war das Ergebnis der Zusammenarbeit von vier Ministerien: Dem Ministry of Housing, Physical Planning and Environment, dem Ministry of Economic Affairs, dem Ministry of Agriculture and Fisheries sowie dem Ministry of Transport and Public Works. Er versteht sich als Anknüpfungspunkt an den sogenanten Brundtland-Bericht der Vereinten Nationen von 1987 sowie den darauf reagierenden Bericht "Concern for Tomorrow" des niederländischen National Institute of Public Health and Environmental Protection von 1988. Dieser beinhaltete eine umfassende Bestandsaufnahme der nationalen Umweltprobleme und eine wissenschaftliche Diskussion umweltpolitischer Ziele vor dem Hintergrund der Anforderungen, die mit der Einleitung einer nachhaltigen Entwicklung verbunden sind. Damit bildete er die Grundlage für die im NEPP entwickelten mittel- und langfristigen Reduktionsziele für Emissionen und Ressourcenverbräuche.

Der Plan wurde in einem mehrjährigen organisierten Dialog mit allen gesellschaftlichen Zielgruppen, die zur Umsetzung des NEPP beizutragen haben, entwickelt ("target group approach"). Dieser Dialog konzentrierte sich im wesentlichen darauf, welche Beiträge einzelne Gruppen zur Erfüllung des Plans in welchem Zeitrahmen zu leisten haben und welche Maßnahmen dazu einzuleiten sind. Weniger die Ziele selbst als die Wege dorthin waren damit Gegenstand des gesellschaftlichen Dialogs.

NUP

Nachdem Österreich schon 1984 als einer der ersten Staaten den umfassenden Umweltschutz in der Verfassung verankert hatte, begannen die konkreten Arbeiten zum NUP im Jahre 1992 quasi als unmittelbare Konsequenz der UNCED-Konferenz in Rio und der dort getroffenen Vereinbarungen. Die wesentliche Motivation für den Plan wird aus den zum Teil dramatisch anwachsenden ökologischen oder sozialen Problemen auf nationaler und globaler Ebene gezogen. Mehrere Ministerien - insbesondere solche mit einem Bezug zu Umweltfragen - waren unter der Federführung des Umweltministeriums an der Erstellung des Plans beteiligt.

An der Konzipierung des Plans wurden verschiedene gesellschaftliche Gruppen auf den verschiedenen Handlungsebenen beteiligt. Ein spezifisches Charakteristikum des NUP ist dabei, daß den Belangen der Jugend besondere Beachtung geschenkt wird, indem ein sogenannter "Jugendumweltplan" als zum NUP komplementäre Initiative geschaffen wurde. Im Rahmen dieses zumindest europaweit bislang einzigartigen Modells wird der Versuch unternommen, Jugendlichen im Alter zwischen 15 und 25 Jahren ein eigenes Forum zu bieten, um ihre Wünsche und Ideen in umweltpolitische Planungsvorhaben einbringen zu können. Zu diesem Zweck werden einerseits Jugendliche eingeladen, an der Gestaltung des NUP direkt mitzuwirken, andererseits sind der NUP und seine Ziele in die Schullehrpläne eingeflossen, um dort bei den Schülern entsprechendes Interesse und Bewußtsein zu wecken.

UK Strategy

Auch hier liegt der unmittelbare Beginn der Arbeiten im Jahre 1992. Allerdings waren in Großbritannien schon 1989/1990 Berichte zum Stand der nationalen Umsetzung von "Sustainable Development" sowie ein Umweltstrategie-Weißbuch erarbeitet worden. Letzteres enthielt rund 350 Verpflichtungen im Umweltbereich und fand seine bisherige Fortführung in analogen Ergebnisberichten für die Jahre 1991 und 1992. Der Handlungsbedarf dieses Strategieplans wird vor allem aus den ökologischen Problemen abgeleitet, wobei der Blick nicht nur auf die nationale Situation, sondern auch auf die Folgeprobleme gerichtet wird, die durch die verschiedenen Aktivitäten Großbritanniens in anderen Ländern bewirkt werden. Auch hier waren mehrere Ministerien an der Erstellung des Dokuments beteiligt, auch hier unter Federführung des Umweltministeriums. Die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen auf den verschiedenen Handlungsebenen wurden hier ebenfalls an der Konzipierung des Plans beteiligt.

NETS

Die National Environmental Technology Strategy (im folgenden NETS) wurde unter Federführung des National Science and Technology Council (NSTC) erstellt. Es handelt sich hierbei um ein Gremium auf Kabinettsebene, dessen Vorsitz beim Präsidenten liegt und dem Vertreter aus sämtlichen Ministerien und Behörden angehören, die Verantwortung für Wissenschafts- und Technologieprogramme tragen. Hintergrund und zentrale Motivation für die Entwicklung der NETS ist die hohe Bedeutung, die die US-Regierung der Umwelttechnik zur Lösung der ökologischen Probleme beimißt. Sie geht - nach heutigem Wissen wohl zu recht - davon aus, daß die Märkte für Umwelttechnologien weltweit in Zukunft stark expandieren werden und möchte an dieser Expansion möglichst umfangreich partizipieren. Mit der gezielten Förderung der Produktion und des Einsatzes von Umwelttechnik wird die Hoffnung verbunden, ökonomische (insbesondere arbeitsmarktpolitische) und umweltpolitische Ziele gleichzeitig erreichen zu können. Primärer Auslöser für die Entwicklung der NETS sind also technologie- und wirtschaftspolitische Motive.

Auch hier wurde der Dialog mit anderen staatlichen Verwaltungsebenen und den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen gesucht, da der technologische Paradigmenwechsel, den die Strategie realisieren will, nur auf der Basis eines breiten gesellschaftlichen Konsenses erreicht werden kann. Obwohl man sich explizit auf die Vorgehensweise in den Niederlanden beruft, dürfte der hier geführte Dialog in bezug auf Intensität und Dauer ein relativ geringes Gewicht verglichen mit dem niederländischen Beispiel gehabt haben.

2. Der Grad der Konkretisierung des politischen Ansatzes in Form von Zielen und Zeitplänen

NUP

In diesem für die politische Umsetzung und insbesondere für die betroffenen Akteure so wichtigen Punkt werden im NUP eindeutig die Schwerpunkte gesetzt. Allerdings wird der explizit genannte Anspruch, konkrete langfristige quantitative und qualitative ökologische Zielsetzungen festzulegen (S. 12), in unterschiedlichem Maße erfüllt. Teilweise werden sehr ehrgeizige, zum Teil gar keine expliziten Ziele festgelegt. So ist für den Zielbereich "Verbraucher und Konsumenten" nachvollziehbar, daß qualitativ formulierte Vorgaben dominieren. Im wichtigen Bereich Energie wird ausschließlich die 20 %ige Reduktion der CO₂-Emissonen bis zum Jahr 2005 genannt; darüber hinaus tauchen Zahlenwerte jedoch nur noch in den vier alternativen Szenario-Rechnungen ohne jeden verbindlichen Charakter auf. Im Sektor "Industrie und Gewerbe" werden die zunächst allgemein formulierten Ziele Reduktion der Stoffströme sowie Sicherung von Arbeit, Einkommen, Lebensqualität, Energiedienstleistungen und Ressourcen für künftige Generationen durch verschiedene quantitative Zielwerte und dazugehörige Zeithorizonte konkretisiert: Beispielsweise die Reduktion des Materialflusses auf ein Zehntel in den nächsten Dekaden, die Reduktion des Einsatzes an nicht-erneuerbaren Rohstoffen um 25 % bis 2005, die Reduktion des Einsatzes kanzerogener bzw. toxikologisch bedenklicher Stoffe um 50 % bis 2015 oder die stufenweise Verringerung der Materialintensitäten, d.h. des Materialverbrauchs je Produktionseinheit (30 % bis 2000, 60 % bis 2010 und 90 % bis 2025). Für den Verkehrsbereich werden konkrete Zielwerte bei den Luftschadstoffen (stufenweise Reduktion von Stickoxid- bzw. Kohlenwasserstoffemissionen bezogen auf 1985 bzw. 1988) und beim Lärm (z.B. konkrete Schallpegelgrenzwerte für Wohngebiete) vorgegeben. Im Sektor Landwirtschaft beschränken sich die quantitativen Vorgaben auf eine Reduktion der nicht einbindungsfähigen Wirkstoffmengen in Pflanzenschutzmitteln um jährlich 4 % sowie die Wiedereinrichtung von mindestens 5 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche als Biotopverbundfläche. Schließlich werden im Bereich Tourismus und Freizeitwirtschaft letztlich nur qualitative Ziele für die Problemfelder Abfall, Raum-, Energie-, Wasserverbrauch usw. genannt.

UK Strategy

Demgegenüber finden sich im britischen Strategieplan praktisch keine derartigen Zielwerte. Die Verfasser konzentrieren sich auf eine - unterschiedlich detaillierte - Beschreibung der wesentlichen ökologischen Probleme und ihrer Ursachen sowie mögliche praktische Ansätze und Politikelemente auf verschiedenen Feldern und Handlungsebenen (z.B. die lokale Regierungsebene, Umweltbilanzierung, Energieeffizienz usw.) zur Erreichung eines verhältnismäßig allgemein formulierten "Sustainability"-Ziels. Bestenfalls werden die Reduktionspotentiale bestimmter schon laufender Regierungsprogramme (insbesondere im Bereich Energieeffizienz) benannt.

NETS

Da diese Strategie in erster Linie technologisch motiviert und orientiert ist, spielt die Formulierung konkreter qualitativer und vor allem quantitativer umweltpolitischer Ziele eine Nebenrolle. Eher beiläufig wird erwähnt, welche Reduktionen man sich beim Energieverbrauch, der Abfallmenge und beim Materialeinsatz durch die Realisierung der Strategie erhofft. Ob diese Reduktionen zur Einleitung einer nachhaltigen Entwicklung überhaupt ausreichend sind, wird dagegen kaum diskutiert.

NEPP

Im Vergleich zu den Plänen und Strategien anderer Staaten wird hier der Formulierung konkreter umweltpolitischer Ziele für möglichst alle Umweltprobleme großes Gewicht beigemessen. Mit der Perspektive einer - falls erforderlich - alle vier Jahre stattfindenden Revision des Plans werden Zielwerte für verschiedene Ebenen formuliert: Beispielsweise auf nationaler Ebene die Stabilisierung der CO₂-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 oder die Reduktion der Emission säurebildender und eutrophierender Substanzen um 70 bis 90 % bis zum Jahr 2010 sowie die Reduktion der Abfallmengen um 70 bis 90 % im gleichen Zeitraum auf der regionalen Ebene. Im Zusammenhang mit der Umsetzung dieser Ziele wird versucht, ökonomischen und sozialen Belangen bzw. Erfordernissen dadurch Rechnung zu tragen, daß gestaffelte Zeitpläne hierfür vorgesehen sind.

3. Maßnahmen und Instrumente zur Umsetzung der Ziele

Der NEPP und der NUP unterscheiden sich bezüglich der Konkretisierung und Detaillierung von Maßnahmen sehr deutlich von der UK-Strategy und der NETS. Das mag daran liegen, daß letztere weniger als konkrete Aktionspläne einzuordnen sind, sondern eben als Strategien, die Orientierungen und Leitlinien für künftiges politisches Handeln liefern sollen.

NEPP

Beim NEPP wird generell zwischen quellenorientierten Maßnahmen und effektorientierten Maßnahmen unterschieden; letztere dienen zur Abwehr bzw. Milderung bereits eingetretener Umweltschäden. Priorität wird auf quellenorientierte Maßnahmen gelegt, wobei hier weiter zwischen emissionsorientierten Maßnahmen auf Basis nachgeschalteter Umwelttechnik, mengenorientierten Ansätzen, die am Ressourceneinsatz ansetzen, sowie strukturellen Ansätzen, die an Produktions- und Konsumtionsstilen ansetzen, unterschieden wird. Konkret werden im NEPP und in seinen Fortschreibungen dann differenziert nach Zielgruppen und Umweltproblembereichen sehr detailliert die zu ergreifenden Maßnahmen aufgelistet.

Beim Instrumentenmix wird im NEPP im Bereich der Industrie ein Schwerpunkt auf Selbstverpflichtungen (covenants) gelegt. Diese zeichnen sich, im Vergleich z.B. zu Selbstverpflichtungen, wie sie in Deutschland praktiziert werden, durch hohen Verbindlichkeitscharakter, zieladäquate Ausgestaltung und effiziente Kontrollmechanismen und Sanktionsmöglichkeiten aus. In anderen Bereichen wird ein Instrumentenmix aus ordnungsrechtlichen und marktwirtschaftlichen Instrumenten, ergänzt durch Aufklärungs- und sonstige informatorische Maßnahmen, eingesetzt.

NUP

Im NUP werden für die behandelten 7 Zielbereiche meist sehr konkrete und dezidierte Maßnahmen aufgeführt, die auch in ihrem Raumbezug (lokal bis international), ihrer Dringlichkeit oder ihrem Zeithorizont (kurz-, mittel-, langfristig) eingeordnet und - wenn möglich- in ihren absehbaren Wirkungen bewertet werden. Im Hinblick auf die Instrumente wird meist die bekannte Palette der Ordnungs- und Preispolitik sowie freiwilliger Vereinbarungen angesprochen und zum Teil auf die jeweiligen Wirkungspotentiale eingeschätzt.

UK Strategy

Im englischen Strategieplan wird die politische Maßnahmenebene generell in wesentlich allgemeinerer Form behandelt, wobei die aufgeführten Maßnahmen nach aktuell schon praktizierten und künftig für notwendig erachteten Ansätzen unterschieden werden. Zur Instrumentenfrage wird fast nichts Konkretes gesagt.

NETS

Ähnliches gilt für die NETS; sie hat auf der Maßnahmenebene bisher deutliche Defizite, im wesentlichen enthält sie nur Ankündigungen, was die Regierung in nächster Zeit in dieser Richtung zu tun gedenkt und wie gesellschaftliche Gruppen und Bundesstaaten und Kommunen dabei eingebunden werden wollen.

Bis auf den NEPP, der in Szenarien die Kosten seiner Implementation für verschiedene gesellschaftliche Gruppen abschätzt, wird bei den Plänen bzw. Strategien der anderen Länder die Frage möglicher (nicht-intendierter) ökologischer, ökonomischer oder sozialer Folgewirkungen der Implementierung bestimmter politischer Maßnahmen nicht explizit behandelt. Zweifelsohne ist dies vor allem der begrenzten Bearbeitungszeit zuzurechnen. Allerdings wird dieses Defizit nur im NUP konkret thematisiert. Beispielsweise wird hier für den Verkehrsbereich angesichts der für die Erreichung gesetzter Ziele erforderlichen einschneidenden Maßnahmenbündel ein interdisziplinäres Forschungsprogramm angestrebt, in dem Möglichkeiten, optimale Kombinationen und Folgewirkungen solcher Maßnahmen untersucht werden sollen.

4.Strategische Schwerpunkte

Prinzipiell gemeinsam ist allen Dokumenten der explizite Referenzpunkt "Sustainable Development". In dem Masse, wie dieser Begriff in den Ansätzen unterschiedlich interpretiert wird, zeigen sich dann auch Unterschiede in der strategischen Schwerpunktsetzung bzw. den grundsätzlichen Vorstellungen hierzu.

NUP

So wird im NUP in bezug auf Ziele, Rahmenbedingungen und Strategien für "Sustainability" dreierlei deutlich hervorgehoben: Erstens das gleichberechtigte Nebeneinander von ökologischen, ökonomischen und sozialen Kriterien (S. 21 ff). Zweitens die Notwendigkeit eines Strukturwandels in zentralen gesellschaftlichen Bereichen von der Produktinnovation bis hin zu Konsummustern. Drittens die Priorität von Prävention gegenüber kurativen Ansätzen. Über die oftmalige Betonung der Wichtigkeit von Veränderungen in gesellschaftlichen Strukturen und Lebensstilen hinaus wird dieser Punkt allerdings kaum explizit konkretisiert. Immerhin wird im Zielbereich "Verbraucher und Konsumenten" die Bedeutung nachhaltiger Lebensstile sowie die Wechselwirkung zwischen Umweltqualität, Technik und Lebensstilen betont (S. 85). Schließlich wird im Zielbereich "Verkehr" hervorgehoben, daß mit dem beschriebenen Maßnahmenbündel aus technischen Verbesserungen und Preiserhöhungen die erforderlichen Ziele nicht erreicht werden können, woraus der Schluß gezogen wird, daß umfassende Umstrukturierungen des Tansportsystems und vor allem der Wirtschaftsstruktur und des Konsumentenverhaltens erforderlich sein werden.

NEPP

Der NEPP sieht strategisch sowohl technische Ansätze als auch Produktions- und Konsumtionsstiländerungen zu seiner Implementation vor, wobei jedoch in der kurz- und mittelfristigen Perspektive Maßnahmen im Vordergrund stehen, die im wesentlichen auf technische Lösungsansätze zielen.

UK Strategy

In der UK-Strategy spielt die Veränderung von Lebensstilen in der Regel keine explizite Rolle. Insbesondere in Themenbereichen wie Transport oder Energieeffizienz stehen technische Ansätze deutlich im Vordergrund.

NETS

Die NETS setzt ausschließlich auf technische Ansätze zur Einleitung einer nachhaltigen Entwicklung, evtl. erforderliche Lebensstiländerungen werden praktisch nicht thematisiert. Dies mag einerseits durch die technologiepolitische Motivierung der NETS bedingt sein, dürfte aber andererseits auch der generellen Sichtweise in den USA entsprechen, die technological fixes, d.h. technologische Lösungen, in den Vordergrund stellt.