Ergebnisse von TA-Projekten und Neue TA-Projekte

Vom 2.-4. November 1994 wurde die erste Consensus Conference in Großbritannien durchgeführt. Das Material hierzu, d.h. der Bericht des "lay panel" und eine vierseitige Darstellung und Bewertung durch das britische Parliamentary Office of Science and Technology (POST), dem britischen parlamentarischen TA-Büro, liegen jetzt vor und werden zum Anlaß genommen, über das Konzept der Consensus Conferences und das britische Beispiel zu berichten.

1. Zur Geschichte der 'Consensus Conferences'

Die Idee zu den "lay consensus conferences" wurde Ende der 70er Jahre in Dänemark entwickelt. Den Anstoß gab der Bericht eines parlamentarischen Ausschusses, der Empfehlungen an das Parlament formulierte, wie der Dialog zwischen dem "man in the street", Politikern und anderen über die Anwendung neuer Technologien und ihre Auswirkungen auf die Gesellschaft gefördert werden könnte. 1986 wurde der Danish Board of Technology (TeknologiNaevnet) gegründet mit dem Auftrag, die öffentliche Diskussion über wissenschaftlich-technologische Entwicklungen anzuregen und die Auswirkungen von Technologien zu bewerten (Technology Assessment). Der DBT berichtet einem Komitee des dänischen Parlaments.

Der Begriff der Consensus (Development) Conferences wurde Ende der 60er, Anfang der 70er Jahre im medizinischen Bereich von den National Institutes of Health zur Bewertung großer und teurer medizinischer Anlagen oder Verfahren als strukturiertes Dialogverfahren zwischen Expertengruppen eingeführt. Das Danish Board of Technology erweiterte dieses Instrument und baute es nach seinem Verständnis zu einem "tool for TA" aus. Bis heute wurden elf Consensus Conferences vom DBT organisiert, u.a. zu Gentechnologie in Landwirtschaft und Industrie, radioaktive Bestrahlung von Nahrungsmitteln, Informationstechnik und Verkehr.

Das vom Board entwickelte Konzept hat Vorbildfunktion für andere interessierte Länder erreicht. So hat das parlamentarische TA-Büro der Niederlande - das Rathenau Instituut in Den Haag (formals NOTA) -, nach dem dänischen Muster der Consensus Conferences bisher drei "public debates" durchgeführt, eine weitere ist geplant (siehe dazu auch S. 39 in diesem Heft). Für Großbritannien war die Konferenz zur Pflanzenbiotechnologie das erste "Experiment" nach dänischem Vorbild. Die Durchführung einer Consensus Conference ist gegenwärtig auch in österreich (vom Institut für Technikfolgenabschätzung der österreichischen Akademie der Wissenschaften) und in Deutschland (vom Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag) in der Diskussion.

Diesem gewachsenen Interesse an dem Konzept der Consensus Conferences wird durch einen internationalen Workshop Rechnung getragen, der vom 12.-13. Juni 1995 vom Science Museum London, mit Unterstützung der Europäischen Kommission, DG XII, zum Thema "Public Participation in Science: The Role of Consensus Conferences in Europe" organisiert wird. Ein wesentlicher Themenschwerpunkt wird die Vergleichbarkeit der Daten für die Evaluation von Consensus Conferences sein. Es ist eine closed-shop Veranstaltung, die TA-Datenbank-Nachrichten werden darüber berichten.

2. Organisation und Ablauf einer Consensus-Conference

Konsensus-Konferenzen sind im wesentlichen ein Verfahren, bei dem eine Gruppe von Laien, das sog. "lay panel", Experten Fragen zu kontroversen wissenschaftlich-technischen Entwicklungen stellt, die Antworten der Experten bewertet, einen Konsens herstellt, und seine Schlußfolgerungen vor einem breiten Forum darstellt und begründet.

Wie in Dänemark entwickelt, folgt eine Konsensus-Konferenz grundsätzlich dem gleichen Schema:

_ Ein "lay panel" wird aus Freiwilligen der allgemeinen öffentlichkeit ausgewählt; es stellt einen Querschnitt der Bevölkerung im Hinblick auf Alter, Geschlecht, Bildungsgrad, sozialer Status, geographische Lage etc. dar (im allgemeinen nicht mehr als 10-15 Personen). In Presse und Rundfunk wird zur Teilnahme aufgefordert. Das lay panel erhält umfangreiches Informationsmaterial zur Einarbeitung in das Thema. Es ist der Hauptakteur im gesamten Prozeß: Es entscheidet alle wesentlichen Punkte - die zu behandelnden Fragen, die Auswahl der Experten und ist alleine für den abschließenden Bericht, d.h. für die Beantwortung der Fragen verantwortlich.

_ In einem ersten Informationswochenende - "briefing weekend" - stellen Experten die wissenschaftlich-technischen Grundlagen und den Stand der Forschung dar und referieren zu umweltrelevanten, rechtlichen, sozialen, politischen etc. Aspekten des Problems und beantworten Fragen des lay panels. Das lay panel identifiziert am Ende dieses briefing weekends weiteren Informationsbedarf, der am

_ zweiten Informationswochenende behandelt wird. An diesem zweiten Wochenende stellt das lay panel die Fragen zusammen, die auf der Consensus Conference behandelt werden sollen und benennt die Experten, die diese Fragen beantworten sollen ("expert panel").

_ Die eigentliche Consensus Conference erstreckt sich über drei Tage und ist öffentlich. Am ersten Tag stellt das lay panel den Experten die ausgearbeiteten Fragen, die dazu Stellung nehmen; am Vormittag des zweiten Tages werden unter Beteiligung des Auditoriums zu den behandelten Themen weitere Fragen an die Experten zur Klärung gerichtet. Am Nachmittag des zweiten Tages zieht sich das panel zurück, um seine Antworten zu diesen Fragen zu erarbeiten und in einem Bericht vorzulegen, dem sog. "Consensus Statement". Dieser wird dann am dritten Tag vom Vorsitzenden des lay panels verlesen. Die Experten und das Auditorium können direkt noch zu wissenschaftlich-technischen Details korrigierend eingreifen; es folgt eine offene Diskussion und Stellungnahmen.
Eine Pressekonferenz bildet im allgemeinen den Abschluß des Verfahrens.

Die bisherigen Erfahrungen in Dänemark haben gezeigt, daß die Vorbereitung einer Consensus Conference 4-6 Monate beansprucht; die Kosten lagen zwischen 80.000 - 130.000 DM.

Sehr viel Vorbereitungszeit erfordert die Bereitstellung des Informationsmaterials und die Auswahl der Experten für die Consensus Conference. Vertreter von Wissenschaft, Fachverbänden, Interessengruppen, Industrie, Umweltverbänden, staatlichen Stellen etc. werden für beide Aufgaben einbezogen. Für die Consensus Conference stellt das Organisationskomitee eine Liste von Kandidaten zusammen, das lay panel wählt hieraus diejenigen aus, die es auf der Konferenz zu den einzelnen Fragen anhören will. Den ausgewählten Experten werden die Fragen des panel zur Kenntnis gebracht.

3. Die britische Consensus Conference zu "plant biotechnology"

1993 gab der britische Biotechnology and Biological Sciences Research Council (BBSRC), zu dessen Aufgaben ausdrücklich auch die Förderung des öffentlichen Verständnisses für Wissenschaft und Technologie gehört, an das Science Museum, London, den Auftrag, eine Consensus Conference nach dem dänischen Vorbild auch in Großbritannien zu organisieren und durchzuführen.

Als Thema für diese erste britische Consensus Conference wurde "plant biotechnology" (Pflanzenbiotechnologie bzw. Biotechnologie in der Landwirtschaft) gewählt. Diese Wahl des Themas spiegele auch, so das Organisationskomitee, die Tatsache wider, daß Biotechnologie nicht nur ein strategisch wichtiger, sondern auch ein gesellschaftlich sensitiver Bereich einer modernen Technologie sei. Insbesondere die neuen Techniken der genetischen Modifizierung ("genetic engineering") wären in der Vergangenheit in der öffentlichkeit Gegenstand der Diskussion gewesen. Die Eingrenzung der Biotechnologie auf den Bereich der Anwendung bei Pflanzen schien dem Rahmen einer Concensus Conference angemessen.

Das Science Museum, unterstützt von einem Steering Committee, organisierte das Verfahren sehr eng nach dem dänischen (und holländischen) Beispiel. Im Juli 1994 wurden die Anzeigen in den regionalen Zeitschriften zur Beteiligung an dem lay panel veröffentlicht; über 370 Freiwillige meldeten sich, von denen 16 nach den oben angegebenen Kriterien ausgewählt wurden. Am Ende der zwei vorbereitenden Wochenenden formulierte das lay panel die folgenden sieben Fragen für die Consensus Conference:

"Key Questions selected by the lay panel on plant biotechnology

1. What in your opinion are the key benefits and/or risks of modern plant biotechnology?

2. What possible impact could plant biotechnology have on the consumer?

3. What possible impact could plant biotechnology have on the environment?

4. In your view what moral problems are raised by plant biotechnology?

5. Why are patenting and intellectual property rights such a feature of plant biotechnology?

6. How can we ensure that plant biotechnology benefits rather than harms the developing world now and in the future?

7. What are the prospects for effective regulation of plant biotechnology?"

Das expert panel setzte sich zusammen aus Vertretern des privaten und öffentlichen Sektors, der National Federation of Consumer Groups, Friends of the Earth, The Green Alliance and Greenpeace, dem Ministry of Agriculture, Forestry and Food und dem Department of the Environment, The Vegetarian Society, dem Institute of Grocery Distribution, und Experten in Moralphilosophie.

Auf die Darstellung der Antworten des lay panel auf diese Fragen soll hier verzichtet und auf den Bericht verwiesen werden.

An kritischen Stimmen gegen das Verfahren der Consensus Conferences fehlt es nicht. Das Parliamentary Office of Science and Technology (POST) referiert in seiner "note" einige der Reaktionen von Beteiligten und Zuhörern auf diese ersten britischen Erfahrungen und stellt einige grundsätzliche kritische überlegungen an, die wesentliche Punkte der allgemeinen Diskussion über das Konzept und die Problematik dieses Verfahrens aufgreifen. Diese sollen im folgenden kurz dargestellt werden:

Mißt man den "Erfolg" der ersten britischen Consensus Conference an der Zielsetzung, eine breite gesellschaftliche Diskussion in Gang zu setzen, wie auch bessere Einsichten und Erkenntnisse über die "informierte öffentliche Meinung" zu erlangen, so stimmen die Reaktionen eher skeptisch:

Die regionale und überregionale Presse und die Medien in England berichteten nur ausschnittweise und über einen relativ kurzen Zeitraum über das Ereignis; im Fernsehen wurde nichts gezeigt.

Experten, Vertreter aus Industrie und Wissenschaft zeigten sich enttäuscht von dem Bericht des lay panel. Er enthielte immer noch hypothetische "disaster scenarios", die nach objektiven wissenschaftlichen Erkenntnissen ausgeschlossen seien und auch der Nutzen der plant biotechnology für den Verbraucher sei nicht richtig erkannt worden. POST gibt zu bedenken, daß mehr Zeit und bessere Informationen vielleicht zu "anderen" Urteilen geführt hätten. Allerdings fragt sich, welchen Sinn ein solches Verfahren hat, wenn Experten die anhand sehr gründlicher Information gefällten Urteile der Laien, die auf ethischen, moralischen und gesellschaftlichen Wertvorstellungen gründen, anzweifeln und wiederum nach Erklärungen suchen, warum diese zu anderen Ansichten kommen als Experten oder die Wissenschaft ("zu viel" oder "zu wenig" Informationen, "nicht richtig verarbeitet" etc.). Es geht eben nicht (nur) um Fragen, die Experten zu beantworten haben (wie die obige Liste unschwer erkennen läßt), sondern um den Dialog zwischen öffentlichkeit und Wissenschaft/Experten, wie es eine Stellungnahme aus dem Auditorium formulierte:
"The public must decide on the social, ethical, legal, religious and philosophical issues which are outside the immediate responsibility of scientists, but in which scientists must also be involved" (Prof. Blundell, BBSRC).

Was das Verhältnis zum Parlament angeht, so wird dem Verfahren für Dänemark aufgrund spezifischer Gegebenheiten eine weitaus größere Wirksamkeit beigemessen, als dies für Großbritannien zu erwarten sei. Dänemark sei im Vergleich ein kleines Land mit einer relativ homogenen Kultur und starken demokratischen Traditionen - das (kleine) consensus panel und das Verfahren insgesamt könnten deshalb auch sehr viel eher als repräsentativ für die Gesellschaft als ganzes angesehen werden. Dies und die Tatsache, daß sich in Dänemark das Konzept aus parlamentarischem Anstoß heraus entwickelte und von Anbeginn zur Aufgabe des Danish Board of Technology gemacht wurde, bedeute, daß Consensus Conferences in jedem Fall die Unterstützung und das Interesse der Parlamentarier gefunden haben. (In Dänemark haben einige Consensus Conferences zu parlamentarischen Debatten geführt oder ihre Ergebnisse wurden vom Parlament umgesetzt: so dürfen z.B. genetische Informationen nicht zur Bemessung von Versicherungsprämien herangezogen werden, wie in einer Concensus Conference gefordert; eine Konferenz über die Zukunft des Individualverkehrs in Dänemark hatte konkrete Auswirkungen auf parlamentarische Beschlüsse.) Für Großbritannien wird, so POST, ein derart enger Bezug zum Parlament nur "von wenigen" erwartet.

Trotzdem liefere das Verfahren einen Einblick in die Befürchtungen und ängste, grundlegenden Anschauungen und Meinungen einer Gruppe sehr gut informierter Laien. Dies sei nicht nur für Parlamentarier von Interesse, sondern auch für Genehmigungs- und Vollzugsbehörden, um sicherzustellen, daß die von ihnen aufgestellten Richtlinien und Verfahren glaubwürdig seien und die Unterstützung der öffentlichkeit fänden.

Trotz der hohen Kosten für diesen ersten "Prototyp" (ca. £ 80,000) sollte das Konzept auch für Großbritannien weiter verfolgt werden. Es sei ein Weg, von dem sehr scharfen Stil der Auseinandersetzung ("confrontational style"), der für England charakteristisch ist (Mrs. Anne Campbell, Member of Parliament) wegzukommen und die öffentliche Debatte anzuregen. Konkret wird vorgeschlagen, bei der öffentlichen Diskussion über die Zukunft der Verkehrspolitik in Großbritannien, zu der der Verkehrsminister aufgefordert hat, eine Consensus Conference durchzuführen, um die Debatte auf eine breitere Basis zu stellen und Themenschwerpunkte herauszuarbeiten.

Der Bericht zu der ersten britischen Consensus Conference "UK National Consensus Conference on Plant Biotechnology. 2-4 November 1994. Final Report", der neben dem eigentlichen consensus statement des lay panel noch weitere Informationen zu Organisation, Teilnehmern etc. enthält, kann kostenlos vom Science Museum London angefordert werden:
(Ingrid von Berg/AFAS)

Science Museum

London SW7 2DD

Tel.: (00) 44-171/938 8000; Fax: (00) 44-171/938 8213

Kopien der vierseitigen POST note "Plant Biotechnology - A Consensus" (No. 56, January 1995) sind von AFAS erhältlich:

Forschungszentrum Karlsruhe

Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse

Redaktion "TA-Datenbank-Nachrichten"

Postfach 36 40, D-76021 Karlsruhe

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